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北京市人民檢察院檢察官在某工廠走訪行政檢察案件當(dāng)事人。資料圖片

浙江省杭州市臨平區(qū)檢察院進(jìn)社區(qū)開展“行政檢察，與民同行”主題普法宣傳活動(dòng)，為居民提供法律咨詢服務(wù)。資料圖片

【法眼觀】

因銷售一瓶78元的過期葡萄酒，年過七旬的個(gè)體經(jīng)營戶曾某被罰款5萬元；售賣問題芹菜獲利14元，老農(nóng)陳某被罰5萬元……近年來，一些“小過重罰”的案件時(shí)有發(fā)生。事實(shí)上，為保障食品安全，我國食品安全法對違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品確有嚴(yán)格規(guī)定，“貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款”。但根據(jù)行政處罰法，“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的”“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的”,不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。機(jī)械執(zhí)法，使微小過錯(cuò)承擔(dān)畸重處罰，既損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也不利于讓執(zhí)法獲得大多數(shù)人的支持。此類行為如何糾正？日前，最高人民檢察院召開發(fā)布會(huì)表示，針對此類問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法開展法律監(jiān)督。具體而言，行政檢察監(jiān)督是重要方式。

行政檢察是新鮮的“老事物”，自2018年年底被明確為“四大檢察”業(yè)務(wù)之一后，5年多來得到開創(chuàng)性發(fā)展。行政檢察關(guān)乎我們哪些權(quán)益？如何發(fā)揮功效？記者就此進(jìn)行了采訪。

1.推動(dòng)改變“案結(jié)事不了”狀況

行政檢察，也許對普通人來說是個(gè)陌生概念，但對很多案件當(dāng)事人來說，卻是“最后的希望”。

行政檢察最核心的職能，“通俗地說，就是對‘民告官’訴訟的監(jiān)督”。最高人民檢察院行政檢察廳廳長張相軍介紹。

為什么是“最后的希望”？

這主要與行政檢察在司法流程中的“位置”有關(guān)。當(dāng)案件當(dāng)事人對于行政決定不滿意時(shí)，部分可申請行政復(fù)議，如果對復(fù)議結(jié)果不滿，可提起行政訴訟。經(jīng)歷法院一審、二審與再審，如對裁判結(jié)果仍不滿意，會(huì)進(jìn)入行政檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)。

“我們國家80%的法律、90%的地方性法規(guī)以及100%的行政法規(guī)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。一個(gè)公民從出生到墳?zāi)?，都離不開行政法的規(guī)范和調(diào)整。行政檢察就是要通過對法院行政審判和執(zhí)行的監(jiān)督，來監(jiān)督行政權(quán)，保障公民法人的合法權(quán)益。”張相軍說。

行政檢察不是新事物，但得到長足的、開創(chuàng)性的發(fā)展，只有短短5年的時(shí)間。

2018年，檢察系統(tǒng)經(jīng)歷了“重塑性變革”，反貪污反瀆職的重要職能與其部門、人員全部轉(zhuǎn)隸。檢察機(jī)關(guān)面臨著“路向何方”的困境。2019年1月3日，最高檢在新聞發(fā)布會(huì)上作出“解答”，將檢察職能系統(tǒng)地劃分為四大檢察，即刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察，并將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為十大檢察廳。行政檢察廳應(yīng)運(yùn)而生。

更宏觀的背景是，黨的十八大以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民群眾對公平正義有了更高的需求。“自2014年行政訴訟法修改之后，進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)節(jié)的行政訴訟案件每年都呈10%以上的增長。”張相軍說。

行政檢察廳成立初期，最高檢黨組曾將行政檢察業(yè)務(wù)形容為“近乎荒漠”——最高檢此前由一個(gè)部門負(fù)責(zé)民事、行政和公益訴訟檢察工作，而且在當(dāng)時(shí)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，不僅“重刑輕民”現(xiàn)象存在，“重民事輕行政”現(xiàn)象也客觀存在。

武漢大學(xué)法學(xué)院副教授梅揚(yáng)分析了造成這一局面的歷史原因。早在1949年《中央人民政府組織法》就規(guī)定“最高人民檢察署對政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”。但這一制度在實(shí)踐中面臨經(jīng)驗(yàn)不足、職責(zé)重疊等諸多困難和不適，此后檢察院的主要職能逐漸轉(zhuǎn)變。

改革開放之后，伴隨著國家各項(xiàng)工作逐步走向正軌，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)被重新認(rèn)識。1982年憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！钡诤荛L一段時(shí)間內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督僅局限于對公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)、批捕權(quán)、審查起訴權(quán)等。直到2014年，行政訴訟法修改，檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督方從國家法律層面得到明確。

最高檢行政檢察廳成立后，首先組織了大調(diào)研以摸清“家底”?！爱?dāng)時(shí)的情況可以概括為‘短弱小冷’：行政檢察是檢察工作中最短的一塊‘板子’，大家都不會(huì)干、能力弱，案件規(guī)模量小，社會(huì)上也不了解，知之甚少?！睆埾嘬娀仡?。

如何破冰？在建章立制、調(diào)研研討后，行政檢察以化解行政爭議為“牛鼻子”，從最難啃的“硬骨頭”開始，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，努力推動(dòng)改變行政案件“程序空轉(zhuǎn)”“案結(jié)事不了”的狀況。

2.“兜底”化解，解決百姓“天大的事”

一組數(shù)據(jù)看得出行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的必要與不易。

據(jù)最高法發(fā)布，2023年行政案件上訴率為51.22%，意味著100個(gè)案子中51個(gè)案件會(huì)提出上訴。二審終審后又有約20%會(huì)進(jìn)入再審環(huán)節(jié)。經(jīng)過再審的案件仍然有約50%會(huì)進(jìn)入行政檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)。

在一起典型案例的意義分析中，檢察官寫道，一位當(dāng)事人歷經(jīng)了31年行政處理和司法訴訟，問題才得以解決。從55歲申訴至86歲，這不僅造成巨大財(cái)產(chǎn)損失，還徹底改變了他的人生?！稗k的不是案子，而是當(dāng)事人的人生”就是行政檢察官工作的真實(shí)寫照。

李銘（化名）的案子同樣如此。

李銘原本是湖北省武漢市某櫥柜經(jīng)營部的設(shè)計(jì)師。2014年一天下班后，李銘受老板指派給客戶送貨，但結(jié)束后回家途中，因撞到一處花壇發(fā)生事故，致其四肢癱瘓、一級傷殘。這意味著，25歲的李銘脖子以下全無知覺，需長年臥床。

李銘首先想到了申請工傷鑒定。但因?yàn)槔钽懳磁c他人相撞，警察只能提供事故證明，無法提供事故責(zé)任認(rèn)定書，人社局無法認(rèn)定，李銘撤回了工傷認(rèn)定申請。此后，李銘提起了民事訴訟，一審判決中確認(rèn)其醫(yī)療費(fèi)、后續(xù)治療費(fèi)等共計(jì)超160萬元。但因李銘與老板存在勞動(dòng)關(guān)系，二審認(rèn)為應(yīng)走工傷認(rèn)定程序予以救濟(jì)。2017年，李銘再次向當(dāng)?shù)厝松缇稚暾堈J(rèn)定工傷。人社局依舊以前述理由未予認(rèn)定。李銘提起行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定當(dāng)?shù)厝松缇值臎Q定實(shí)體內(nèi)容正確。2018年，李銘提起行政訴訟，訴請法院判定其所受傷害屬于工傷。該案經(jīng)一審、二審及再審，均被駁回。無奈之下，2019年，李銘向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請。

承辦檢察官之一、武漢市檢察院檢察官王芳介紹，工傷認(rèn)定是爭議多發(fā)的領(lǐng)域，法院認(rèn)為人社局作出不予認(rèn)定工傷的決定并無不當(dāng)。但王芳等檢察官討論后認(rèn)為，事故發(fā)生時(shí)，李銘的往返路線由送貨這一工作原因固定，應(yīng)認(rèn)定為工傷。而且根據(jù)工傷保險(xiǎn)條例規(guī)定，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。此外，人社部門也有調(diào)查核實(shí)責(zé)任，不能以職工沒有事故責(zé)任認(rèn)定書為由不予認(rèn)定。因此武漢市檢察院提請湖北省檢察院抗訴。2020年8月，法院再審維持原判。2020年年底湖北省檢察院向最高人民檢察院提請抗訴。

在事故發(fā)生近8年后，李銘終于迎來期盼已久的結(jié)果——2022年4月，最高法采納了最高檢的抗訴意見，作出責(zé)令武漢市人社局對李銘的工傷認(rèn)定申請重新作出決定的判決。

“有些情形在司法實(shí)踐中存在爭議，很可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)行政認(rèn)定與訴訟長時(shí)間拖延或者循環(huán)訴訟，對居于弱勢地位的當(dāng)事人而言是不公平的，不利于解決爭議，也不利于行政效率的實(shí)現(xiàn)。”張相軍直言。

針對這樣的情況，最高檢提出“一案三查”，除了對生效行政裁判、被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，還加強(qiáng)對行政爭議能否實(shí)質(zhì)性化解的審查，以回應(yīng)當(dāng)事人的實(shí)際訴求。翻看數(shù)百件行政檢察的典型案例，扎實(shí)的工作方法躍然紙上：類案檢索輔之以數(shù)字技術(shù)支撐，積極推動(dòng)公開聽證，搭建“官民”對話交流和司法民主參與的平臺……2019年至2023年，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議超過5.5萬件。

3.推進(jìn)“小過重罰”溯源治理

實(shí)質(zhì)性化解行政爭議更進(jìn)一步，是推動(dòng)社會(huì)治理?！皞€(gè)案解決后，如果我們發(fā)現(xiàn)它是一個(gè)普遍性問題，就會(huì)通過類案處理推動(dòng)社會(huì)治理，解決這個(gè)問題。”張相軍說。

2019年以來，檢察機(jī)關(guān)圍繞“護(hù)航法治化營商環(huán)境”“檢護(hù)民生”兩大主題，聚焦“小過重罰”、農(nóng)民工薪資、勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)、外嫁女土地權(quán)益，以及冒名婚姻登記等突出問題，開展了一系列專項(xiàng)行動(dòng)。

2021年對某木業(yè)公司來說是難熬的一年。該公司法定代表人被限制高消費(fèi)，銀行賬戶被凍結(jié)，無法出國辦理中外合作經(jīng)營企業(yè)工商變更相關(guān)手續(xù)，企業(yè)面臨解散風(fēng)險(xiǎn)。

緣何至此？北京市檢察院行政檢察部主任李顯輝介紹，該公司于1993年成立，是一家專門從事家具生產(chǎn)、組裝的中外合作經(jīng)營企業(yè)，當(dāng)年，其污染防治設(shè)施建成后未經(jīng)驗(yàn)收即投入生產(chǎn)。2019年11月，行政機(jī)關(guān)對該公司“未驗(yàn)先投”行為作出罰款45萬元的行政處罰。該公司訴至法院請求撤銷行政處罰決定，被駁回，二審、再審均維持原判。2021年7月，木業(yè)公司申請檢察監(jiān)督。

“該公司的行為違反了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，應(yīng)處20萬元以上100萬元以下的罰款。但從違法行為結(jié)果看，沒有證據(jù)顯示其生產(chǎn)作業(yè)造成生態(tài)環(huán)境污染及其他負(fù)面影響。公司成立于20世紀(jì)90年代，結(jié)合歷史背景，該公司過錯(cuò)程度較低，收到責(zé)令改正的決定書后態(tài)度也很積極?！崩铒@輝告訴記者，且對于此類“未驗(yàn)先投”問題，國家曾多次出臺相關(guān)政策，要求多以通報(bào)批評、完善備案等輕處理為主。行政機(jī)關(guān)所作決定有違“過罰相當(dāng)”原則。

綜合研判后，北京市檢察院認(rèn)為采取抗訴方式訴訟周期長，對瀕臨破產(chǎn)的某木業(yè)公司不利，于是檢察官們走進(jìn)行政機(jī)關(guān)，在溝通的基礎(chǔ)上制發(fā)檢察建議，推動(dòng)其自行糾錯(cuò)。行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政處罰法將罰款金額降低至15萬元。此后，某木業(yè)公司及時(shí)繳納了罰款，法院及時(shí)為企業(yè)“解凍”，企業(yè)經(jīng)營重新步入正軌。

但降低罰款金額并不是檢察建議的全部。檢察建議指出，行政機(jī)關(guān)長期怠于履職，致使“未驗(yàn)先投”狀態(tài)持續(xù)存在，客觀上加重了處罰結(jié)果。后期機(jī)械作出罰款45萬元的處罰，不符合立法和行政管理目的。建議行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，充分發(fā)揮法治“穩(wěn)預(yù)期”的重要功能。

處罰本身不應(yīng)是最終目的，糾正違法行為、幫助企業(yè)提升守法意識是行政處罰更重要的功能。

在2023年開展的行政檢察護(hù)航法治化營商環(huán)境“小專項(xiàng)”活動(dòng)中，浙江、江西等地檢察機(jī)關(guān)開展“涉企行政處罰首違不罰、輕微不罰行政檢察監(jiān)督”“餐飲類企業(yè)行政處罰監(jiān)督”等專項(xiàng)活動(dòng)，取得積極成效。浙江省溫州市檢察機(jī)關(guān)針對“處罰不當(dāng)”“罰而未執(zhí)”“罰執(zhí)錯(cuò)誤”等問題，構(gòu)建行政罰款類案監(jiān)督數(shù)據(jù)模型，發(fā)現(xiàn)不當(dāng)監(jiān)督線索1028條，開展類案監(jiān)督78件。今年以來，最高檢在“檢察護(hù)企”專項(xiàng)行動(dòng)中突出整治趨利性執(zhí)法司法難題，推進(jìn)“小過重罰”溯源治理。

“檢察機(jī)關(guān)參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解等發(fā)生場景或者線索來源，仍然是‘在開展行政訴訟監(jiān)督中’，但行政訴訟活動(dòng)實(shí)際上僅僅發(fā)揮著一種紐帶作用，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的真正對象已經(jīng)轉(zhuǎn)移到行政行為上來?！泵窊P(yáng)認(rèn)為。

根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》要求，檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。2023年以來，這已成為行政檢察的新增長點(diǎn)之一。

回顧5年多來的工作，張相軍總結(jié)，行政檢察本著以人民為中心的宗旨，形成精準(zhǔn)監(jiān)督、穿透式監(jiān)督的辦案理念，監(jiān)督規(guī)模不斷擴(kuò)大，監(jiān)督質(zhì)效不斷提升，但面對黨中央的新要求和人民群眾的新期待，如何更好地為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔(dān)當(dāng)，行政檢察還有很長的路要走。

（記者 陳慧娟）