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以高質(zhì)效辦案 加強荒漠化防治司法保障
2023年09月28日 08:56 來源:檢察日報 關(guān)燈

圖①:內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗檢察院檢察官跟進監(jiān)督涉案地塊恢復(fù)情況。

圖②:陜西省榆林市橫山區(qū)檢察院檢察官實地查看雷龍灣鎮(zhèn)被毀林地復(fù)植情況。

圖③:貴州省威寧縣檢察院檢察官利用無人機調(diào)查取證。

一直以來,荒漠化都是全球關(guān)注的重大生態(tài)問題,而我國是世界上受荒漠化危害較為嚴重的國家之一。新中國成立以來,特別是黨的十八大以來,我國的防沙治沙工作取得顯著成效,累計完成沙化土地治理任務(wù)2033萬公頃,53%的可治理沙化土地得到治理,重點治理區(qū)實現(xiàn)從“沙進人退”到“綠進沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。

“當前,我國荒漠化、沙化土地治理呈現(xiàn)出‘整體好轉(zhuǎn)、改善加速’的良好態(tài)勢,但沙化土地面積大、分布廣、程度重、治理難的基本面尚未根本改變?!苯衲?月,習近平總書記在內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市考察時指出,“我們要充分認識防沙治沙工作的長期性、艱巨性、反復(fù)性和不確定性,進一步提高站位,增強使命感和緊迫感。”

近日,《全國防沙治沙規(guī)劃(2021—2030年)》發(fā)布,其中提出,到2030年,全國67%的可治理沙化土地得到治理?!兑?guī)劃》就今后一個階段防沙治沙工作的總體思路、工作重點和目標任務(wù)作出明確安排,有助于全面、科學、系統(tǒng)、持續(xù)開展荒漠化治理,高質(zhì)量推進防沙治沙工作。

面對新時期黨和國家提出的防沙治沙新任務(wù)、新要求,作為荒漠化防治的參與者,檢察機關(guān)該如何作為?對此,最高人民檢察院副檢察長張雪樵指出,檢察機關(guān)要站在國家治理全局,自覺以習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想為世界觀和方法論,依法能動履職,以高質(zhì)效辦案加強荒漠化防治司法保障。

防風固沙的草原被這樣破壞

在貴州省威寧縣東部,有一片“百草坪”,因此地草的種類眾多而得名。草場面積約12萬畝,海拔在2400米至2800米之間,是南方最大的天然草場和西南重要的畜牧基地。

初夏時節(jié),坪內(nèi)百草共生,長勢正旺。家住威寧縣鹽倉鎮(zhèn)團結(jié)村的牧民王老漢,像往常一樣趕著一群牛羊來到百草坪,牛羊們肆意地享受著眼前的食物,王老漢的臉上卻透露著憂愁?!耙郧?,百草坪的牧草可以長到齊腰深,現(xiàn)在卻只能長到10公分至20公分左右,草長的速度根本跟不上牛羊吃的速度?!蓖趵蠞h說。

王老漢的話引起了威寧縣檢察院公益訴訟檢察部門檢察官的注意?!鞍俨萜壕哂泻0胃?、溫差大、土壤薄和喀斯特地貌特征,生態(tài)極其脆弱,石漠化、荒漠化風險極大?!蓖幙h檢察院第四檢察部副主任李愛告訴記者,百草坪的生態(tài)保護問題一直是該院關(guān)注的重點之一。

2021年8月,李愛等人在百草坪附近村莊開展了一周的調(diào)查。他們發(fā)現(xiàn),近年來,由于監(jiān)督管理不到位,村民占用百草坪草地修建永久性建筑物、擅自圈地放牧,還有游客隨意開車進入草原、隨意丟棄生活垃圾等情況長期存在,給百草坪的生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。對此,同年8月9日,威寧縣檢察院依法向縣林業(yè)局發(fā)出訴前檢察建議,督促其積極履行對百草坪的環(huán)境保護監(jiān)管職責。

當草原上沒有草時,土壤的持水保水能力會下降,風沙及沙塵暴等就有可能隨之而來。在幾千公里之外的青海省烏蘭縣,同樣也面臨著草原荒漠化的問題。

風沙肆虐的瀚海戈壁曾是烏蘭縣幾代人的記憶。烏蘭縣土地總面積1.29萬平方公里,曾是青海省沙化土地較為嚴重的地區(qū)之一。后來,隨著烏蘭縣實施生態(tài)治理系列工程,昔日沙地悄然變?yōu)楦瓯诰G洲,生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效。

每年的6月,是高原最美的季節(jié),烏蘭縣本該是一片生機勃勃的樣子,然而這里的一些牧民卻愁壞了——草場鼠兔害嚴重,荒漠化情況不容樂觀,嚴重影響了他們的生活。

“我家所處的草場有大量老鼠洞,地面的草變少了,時間一長山頂?shù)牟糠植萜せ?,露出沙子、石頭……”一位牧民如是說。

2021年6月,烏蘭縣檢察院檢察長李世檳等人走訪了該縣4個鎮(zhèn)十幾戶牧民,在現(xiàn)場看到的情況正如牧民所說,草場上遍布著大大小小的洞,到處坑坑洼洼,本該長草的地方幾乎看不到草生長的痕跡。

經(jīng)初步調(diào)查核實,2021年9月,烏蘭縣檢察院向相關(guān)行政監(jiān)管部門發(fā)出督促履職行政公益訴訟訴前檢察建議,并在一個月后收到了有關(guān)行政機關(guān)書面回復(fù)的整改情況。烏蘭縣自然資源和林業(yè)草原局制定了《鼠兔害防控行動方案》,向省林草部門爭取經(jīng)費下達60萬畝高原鼠兔害治理項目。截至目前,完成的60萬畝鼠兔害治理項目已通過國家有關(guān)單位驗收,其余鼠兔害治理項目正在分期分批實施中,土地荒漠化及鼠兔泛濫問題得到有效控制。

今年9月1日,最高檢首次以荒漠化防治檢察公益訴訟為主題發(fā)布一批典型案例,上述兩起案例均在其中。

此次發(fā)布的典型案例中,危害荒漠化防治的違法損害公益情形多樣,有的在半流動沙丘低地非法傾倒廢液造成防風固沙植被大面積毀損,嚴重侵害沙地生態(tài)系統(tǒng),造成土壤荒漠化面積持續(xù)擴大;有的違法砍伐防護林且未及時更新補植;有的對防風固沙公益林管護不力,等等。

最高檢第八檢察廳副廳長邱景輝認為:“這些案例以點帶面,說明將防治荒漠化與沙地、草原、森林可持續(xù)經(jīng)營、野生動物保護等銜接耦合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進的系統(tǒng)觀念和法治思維有待提升?!?/p>

生存發(fā)展與生態(tài)保護之爭

在威寧縣檢察院督促整治喀斯特草原石漠化行政公益訴訟案中,檢察建議發(fā)出一年之后,2022年7月,威寧縣檢察院曾對百草坪的生態(tài)破壞問題整改情況進行“回頭看”,結(jié)果發(fā)現(xiàn),游客無序旅游的現(xiàn)象有了明顯改善,但真正嚴重的違法圈地放牧問題未得到有效整改,百草坪的生態(tài)環(huán)境仍處于持續(xù)受侵害狀態(tài)。李愛等人在現(xiàn)場看到,百草坪內(nèi)有3處永久性建筑,還有5處用鐵絲網(wǎng)圍起來的臨時性建筑,均未進行有效拆除。

“村民在百草坪內(nèi)圈地建房,主要是為了方便放牧。其中一戶牧民1993年時就在此建房放牧,家中飼養(yǎng)有幾百頭牛羊,由于其他地方并沒有足夠的草料供應(yīng),百草坪就成了最佳選擇?!崩類鄹嬖V記者,他們在調(diào)查中了解到,其實牧民自身也意識到了過度放牧可能導(dǎo)致土地石漠化,從而形成惡性循環(huán),但是他們并沒有別的出路。除非政府進行統(tǒng)籌謀劃,開展生態(tài)移民,解除牧民的后顧之憂。

的確,對于普通老百姓而言,在生存發(fā)展和經(jīng)濟利益面前,生態(tài)保護從來都不是第一位的。對此,陜西省榆林市橫山區(qū)檢察院第二檢察部主任張文榮也深有感觸。

橫山區(qū)地處毛烏素沙漠與黃土高原過渡地帶,屬于荒漠化和水土流失嚴重地區(qū),生態(tài)環(huán)境極其脆弱,由此導(dǎo)致當?shù)亟?jīng)濟相對落后。當?shù)卮迕翊蠖嗍且苑N地為生,靠天吃飯,遇上年成不好的時候,地里幾乎沒有收成。

“近些年,國家允許土地流轉(zhuǎn)之后,一些村民把自家承包的土地轉(zhuǎn)租給他人以賺取租金,其中有些村民甚至違法開墾林地轉(zhuǎn)租以獲取更多的經(jīng)濟利益。”張文榮介紹說,他們調(diào)查發(fā)現(xiàn),有18個鎮(zhèn)、街道辦事處轄區(qū)內(nèi)存在非法開墾林地修建高標準農(nóng)田、種植農(nóng)作物等問題,毀林開墾導(dǎo)致近7000畝的林地被毀,地表植被嚴重破壞,大量土地裸露,揚塵天氣增多,土地荒漠化嚴重。

“大多數(shù)村民法律意識較弱,對荒漠化防治更沒有足夠的認識?!睆埼臉s告訴記者,對于村民的毀林行為,村干部發(fā)現(xiàn)后通常會進行勸阻,但是并不能從根本上阻止此類行為的發(fā)生。

實踐表明,越是靠近荒漠化地區(qū),人們對經(jīng)濟利益的追求越是迫切。記者查閱相關(guān)案例后發(fā)現(xiàn)在那些地方,人們過度放牧,過度開采礦山、林草場、地下水,故意毀壞公益林等各種行為屢見不鮮,只要有利可圖,便有人鋌而走險。

荒漠化治理應(yīng)遵循科學標準

今年3月以來,我國陸續(xù)出現(xiàn)多次沙塵天氣,影響范圍波及多個省份。一時間,荒漠化防治話題引起了社會的廣泛關(guān)注。

對此,中國林業(yè)科學研究院荒漠化研究所所長吳波在《北京日報》上發(fā)表文章稱:“通過對歷史資料的研究可知,沙塵天氣的產(chǎn)生是一種自然現(xiàn)象,即使沒有人類活動的干預(yù),只要條件具備,它也會發(fā)生,只不過人類活動的加劇會破壞原有地表植被,從而加速沙塵天氣發(fā)生的頻率,或加重其嚴重程度?!?/p>

據(jù)了解,在我國,荒漠化發(fā)展最快、危害最嚴重的有兩類地區(qū):一是主要位于半干旱和半濕潤區(qū)的北方農(nóng)牧交錯區(qū),分布有毛烏素、渾善達克、科爾沁和呼倫貝爾四大沙地,這些地區(qū)由于過度放牧、過度開墾等不合理的人類活動而荒漠化,主要分布于內(nèi)蒙古中部和東部、陜西北部等;二是干旱區(qū)內(nèi)沿內(nèi)陸河分布或位于內(nèi)陸河下游的綠洲地區(qū),由于過度利用內(nèi)陸河水或過量抽取地下水導(dǎo)致綠洲退化,造成天然植被衰退和死亡,地下水位下降和湖泊干涸等。

那么,怎樣防治荒漠化?有人說:“要防沙治沙,就應(yīng)該多植樹?!薄耙獙⑸衬?yōu)樯??!薄?/p>

“其實,這里面普遍存在著一個認識誤區(qū),‘樹治沙’‘沙變土’并不是絕對的正確命題,什么樣的沙漠需要治、怎么治,應(yīng)遵循科學的標準或滿足必要的條件。”吳波在文章中指出,科學研究證明,只有受氣候變化和人類活動影響形成的荒漠化土地,才有可能治理和需要治理,而對于那些天然的沙漠戈壁,保持其原始狀態(tài)和生態(tài)系統(tǒng)的完整性,讓在其中生存的動植物不被打擾,才是最好的選擇。

“治理方式也并不局限于種樹,應(yīng)該喬灌草結(jié)合。而且,荒漠化治理應(yīng)該‘以水定綠’,即恢復(fù)的植被不能超出水資源承載力。總而言之,我們應(yīng)堅持‘宜林則林、宜草則草、宜灌則灌、宜荒則荒’的原則和理念。”吳波表示。

用好用活檢察公益訴訟助力荒漠化防治

防沙治沙是一項系統(tǒng)工程,黨的二十大提出,要堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)、維護國家利益和社會公共利益的重要力量,應(yīng)如何答好新時代防沙治沙這一必答題?

對此,天津大學法學院教授王小鋼將目光鎖定在了檢察公益訴訟制度上。在他看來,檢察院通過提起荒漠化防治公益訴訟,可以更好地堅持系統(tǒng)觀念,推動荒漠化綜合防治和系統(tǒng)治理。

“檢察機關(guān)通過提起行政公益訴訟,可以督促行政機關(guān)依法責令改正和進行行政處罰,助力荒漠化防治;而通過提起刑事附帶民事公益訴訟和民事公益訴訟,則可以探索生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的多種履行方式,促進受損生態(tài)有效修復(fù)?!蓖跣′摳嬖V記者,就荒漠化防治而言,責令改正與行政處罰同等重要,甚或比行政處罰更加重要,“因為就其本義而言,責令改正更容易實現(xiàn)荒漠化治理?!?/p>

貴州省威寧縣檢察院督促整治喀斯特草原石漠化行政公益訴訟案,就是一起典型的通過行政公益訴訟督促履職案。該案中,針對行政機關(guān)前期整改不到位的情況,2022年10月26日,該院及時提起行政公益訴訟,請求判令威寧縣林業(yè)局采取有效措施督促拆除違法建筑、治理違法圈地放牧等行為。

訴訟中,威寧縣林業(yè)局積極開展了整改。2022年12月2日,該院邀請人大代表、村民代表和“益心為公”志愿者實地回訪查看整改情況,發(fā)現(xiàn)案涉違法建筑和圈地放牧設(shè)施已全部拆除,原地覆土種草、改良草地等項目也按照計劃有序?qū)嵤?。鑒于此,該院依法變更訴訟請求,請求確認縣林業(yè)局怠于履行監(jiān)管職責的行為違法,獲法院支持。

“檢察機關(guān)持續(xù)跟進監(jiān)督破壞草原生態(tài)環(huán)境問題,并以‘訴’的確認體現(xiàn)司法價值引領(lǐng),最終深化了草原石漠化防治工作,推動當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,極具代表性?!眳⑴c實地回訪的威寧縣鹽倉鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、縣人大代表蘇艷紅不禁為檢察機關(guān)點贊。

讓受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù),是踐行恢復(fù)性司法理念的內(nèi)在要求,也是檢察公益訴訟辦案的核心價值。實踐中,荒漠化生態(tài)修復(fù)面臨生態(tài)損害賠償金收取難,以及如何管好、用好賠償金等問題,這需要檢察機關(guān)充分發(fā)揮民事公益訴訟的作用,積極探索“公益訴訟+生態(tài)修復(fù)”辦案模式,促進受損生態(tài)實現(xiàn)有效修復(fù)。

以內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗檢察院訴寧夏某油氣技術(shù)服務(wù)有限公司、李某某等四人污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟一案為例。該案中,涉事公司把污水運輸業(yè)務(wù)交給李某某負責,后李某某為節(jié)省運輸成本,將污水傾倒至毛烏素沙地腹部半流動沙丘低地,導(dǎo)致植被枯死,且地下水中總固體(全鹽量)超標。鑒于此,檢察機關(guān)通過采取督促行政機關(guān)編制生態(tài)修復(fù)方案、委托專業(yè)機構(gòu)對案涉地塊損害程度進行鑒定、提起刑事附帶民事公益訴訟等方式,依法追究違法行為人的生態(tài)修復(fù)責任。為解決生態(tài)修復(fù)資金收取及監(jiān)管難題,檢察機關(guān)還聯(lián)合相關(guān)部門推動設(shè)立專門賬戶,并持續(xù)跟進監(jiān)督案涉地塊恢復(fù)治理情況,確保案涉賠償金用于生態(tài)恢復(fù)治理,使受損沙漠生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)。這為今后檢察機關(guān)辦理類似案件,管好用好賠償金,提升生態(tài)修復(fù)工作質(zhì)效提供了有益借鑒和參考。

在促進荒漠化生態(tài)修復(fù)中,檢察公益訴訟實際上起到了很重要的補位作用?!霸谠S多類似案件中,行政主管部門往往存在以罰代管的情形。即便案件到了司法機關(guān),如果檢察機關(guān)僅提起刑事公訴,相對應(yīng)地,法院判決也只會判處刑期和罰金,而對于受損生態(tài)如何修復(fù)卻是無能為力,此時就需要檢察公益訴訟來補位。”河南省尉氏縣檢察院第四檢察部主任朱永宏對此深有感觸。

在朱永宏辦理的一起案件中,尉氏縣檢察院通過大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型發(fā)現(xiàn),該縣林業(yè)主管部門在查處毀林違法案件時,僅對違法行為人作出行政處罰,或?qū)讣€索移送公安機關(guān),卻未及時監(jiān)督違法行為人補種樹木,案涉地區(qū)防護林缺失造成周邊近千畝固沙草地草枯死,土質(zhì)趨于沙化,部分地域甚至出現(xiàn)流動沙丘吞噬農(nóng)田的情況。今年3月,該院通過檢察公益訴訟履職,推動29件涉林違法案件被毀林地全部完成補種并驗收合格,修復(fù)防風固沙林約23畝,新栽植林木1.5萬余株。以辦理此案為契機,該院還與尉氏縣林長辦聯(lián)合制定《關(guān)于全面推行“林長+檢察長”工作方案》,建立健全行政執(zhí)法與司法銜接信息共享機制,形成縣域內(nèi)林草濕等生態(tài)資源保護合力。

令人欣慰的是,實踐中,各地檢察機關(guān)紛紛探索以內(nèi)部協(xié)同、區(qū)域聯(lián)動、跨部門協(xié)作等形成荒漠化防治聚合效應(yīng)。比如,內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機關(guān)積極強化“四大檢察”一體履職,實現(xiàn)刑事打擊、行政督促履職、民事責任承擔相結(jié)合,推動生態(tài)環(huán)境全面修復(fù);通過跨部門聯(lián)動,加強與公安機關(guān)、審判機關(guān)、行政機關(guān)的溝通協(xié)作,形成執(zhí)法司法合力;積極推進跨區(qū)域協(xié)作,建立健全跨國境、跨區(qū)域協(xié)作機制,促進生態(tài)環(huán)境全流域保護,構(gòu)建荒漠化防治一體化新格局。

“高質(zhì)效辦好每一件荒漠化防治檢察公益訴訟案件,需要強化目標協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同,需要借助更加專業(yè)的智力、科技、數(shù)據(jù)支持,需要加強科普和法治宣傳,鼓勵、引導(dǎo)公眾參與,打攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。”邱景輝表示,下一步,檢察機關(guān)將認真貫徹落實黨和國家關(guān)于推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理的重點部署,積極穩(wěn)妥多辦、辦好有重大影響、示范作用的典型案件,通過鄂爾多斯“庫布其國際沙漠論壇”等國際平臺,向世界展示中國履行《聯(lián)合國防治荒漠化公約》的政治決心和法治擔當。(陸青 賈琳琳)

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編輯:方琳
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