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8月30日，廣西壯族自治區(qū)百色市中級人民法院墻上羅列著全院各庭室上個月的審判指標，一眼望去，行政審判66%的服判息訴率被赫然標紅，與其他庭室90%多的服判息訴率形成鮮明對比。

“上訴率高、申訴率高、服判息訴率低”——行政審判長期以來突出的“兩高一低”問題，正是“民告官”案件爭議化解難度大的真實反映。

“民告官”為何這么難？“民”怕“官官相護”，“官”怕“敗訴追責”，一旦不符合預期，雙方就會上訴、申訴，“一打到底”。案件數(shù)逐年上漲，人案矛盾難以解決，倒金字塔訴訟結(jié)構不斷擠壓，使地方高院無法在審判指導方面投入更多精力……行政審判一手托著“民”、一手托著“官”，當錯綜復雜的矛盾糾紛堆積到一起，人民法院如何通過行政審判，既維護好群眾的合法權益，又實現(xiàn)監(jiān)督支持行政機關依法行政？

新時代提出新命題。面對行政案件，法院不能一判了之、機械司法，只有深入探尋問題根源，及時發(fā)現(xiàn)案件背后的深層次問題，通過個案辦理推動類型化問題、普遍化矛盾的有效解決，才能真正實現(xiàn)案結(jié)事了政通人和。

訴前：府院聯(lián)動，讓調(diào)解中心成為糾紛“過濾網(wǎng)”

8月29日，廣西南寧。興寧區(qū)政府大樓一角的大廳里，人雖不多，但一切井然有序。這里是興寧區(qū)群眾信訪服務中心，也是興寧區(qū)行政爭議調(diào)解中心。

前來這里的群眾神情淡定，并沒有想象中的劍拔弩張，只有工作人員有些腳步匆匆。

興寧區(qū)司法局局長黃康玲在樓道間忙碌地穿梭著。馬上進入九月開學季，她將前一陣調(diào)解的因?qū)W區(qū)劃分產(chǎn)生的行政爭議資料歸檔存檔，又來到一樓來訪接待廳查看本月臺賬。和過去一樣，這個月來訪接待案件維持在十幾件。

盡管數(shù)量不算多，但從2021年8月調(diào)解中心成立至今，已經(jīng)化解了400余起行政爭議。而在調(diào)解中心成立之前，這些爭議多數(shù)都會涌入法院。

為何要設立這樣一個調(diào)解中心？要從2021年說起。

近些年，隨著興寧區(qū)舊城改造、市容整治、征地拆遷等工作展開，行政爭議也隨之增加。

“群眾的法律意識也逐步提高了，有了沖突就選擇找法院‘打官司’?！睆V西壯族自治區(qū)高級人民法院行政庭庭長羅伊里介紹，自2015年新修訂的行政訴訟法實施以來，廣西全區(qū)行政審判案件猛增，年均增幅10%以上，2021年達到了頂峰26804件，人案矛盾愈發(fā)突出。

習近平總書記強調(diào)：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！”

如何破局？

“行政爭議性質(zhì)較為特殊，爭議一方主體是行政機關，另一方是老百姓，雙方地位在客觀上是不平等的。如果法院只對行政機關的行政行為進行合法性評價，不積極關注和回應老百姓真實訴求，實質(zhì)性解決行政爭議，就會引發(fā)上訴、申訴，以致‘案件衍生’‘程序空轉(zhuǎn)’‘兩高一低’?！绷_伊里說。

“老百姓到法院是為了解決問題的，絕不是來‘走程序’的?！比绾巫屓罕娗袑嵉玫綄嵒?？如何讓問題得到實質(zhì)性解決？

“要推動爭議在行政程序環(huán)節(jié)解決，避免成訟?！绷_伊里表示，“調(diào)解中心是化解矛盾的前沿陣地，更是府院聯(lián)動實質(zhì)性解決行政爭議的生動實踐。要凝聚多方合力，共同促進爭議實質(zhì)性化解，將矛盾化解在訴前?！?/p>

2021年8月，興寧區(qū)行政爭議調(diào)解中心掛牌成立。

專門成立調(diào)解中心，調(diào)解爭議有哪些獨特優(yōu)勢？

“首先從案源來說，前來信訪、申請行政復議、到法院起訴的行政糾紛，在征得老百姓同意后，都會集中在調(diào)解中心先行調(diào)解或協(xié)調(diào)化解，三個端口將絕大多數(shù)糾紛都覆蓋到了?！秉S康玲介紹，南寧市中級人民法院和興寧區(qū)人民法院在調(diào)解中心設立有法院聯(lián)絡站，在訴前、訴中、訴后都會和調(diào)解中心保持及時溝通和資源共享。

在群眾和行政機關眼中，調(diào)解中心是“解決問題的場所?！碑斆骅?、對面鼓，所有的想法攤開在桌面，大家共同協(xié)商解決方案。

8月29日，興寧區(qū)行政爭議調(diào)解中心二樓的調(diào)解室內(nèi)，一起行政復議案件正在進行中。某企業(yè)因未組織竣工驗收擅自交付使用，被城市執(zhí)法局罰款。企業(yè)提起行政復議，希望行政機關從為企業(yè)紓困解難的角度考慮，能否減輕、從輕處罰。

兩小時后，企業(yè)負責人終于松了口氣：“我們來這里就是希望有一個面對面溝通的渠道，交換彼此的想法，說明我們的難處。雖然問題還沒有解決，但通過這次溝通我們相信行政機關能處理好?！绷硪幻妫姓C關也表示會積極配合調(diào)解工作，支持小微企業(yè)發(fā)展，妥善化解爭議。

遠在200多公里外的山城百色，在行政爭議調(diào)解中心的探索則錨定行政復議化解行政爭議主渠道的作用發(fā)力。

也是在2021年，百色中院聯(lián)合市司法局在全區(qū)成立首家行政爭議調(diào)解中心。截至今年8月，調(diào)解中心調(diào)解案件217件，調(diào)解成功率達60%。

效果緣何如此顯著？

百色中院行政審判庭原庭長羅錫平介紹，百色行政爭議調(diào)解中心探索“行政復議、行政訴訟”兩線共治，合力化解糾紛。

一直以來，行政爭議“大信訪、中訴訟、小復議”格局難以改變，行政復議的作用和價值遠未完全發(fā)揮。群眾擔心“官官相護”，對復議程序不夠了解和信任；復議機關因沒有完善的監(jiān)督糾錯機制，擔心變更復議決定不僅會“得罪政府”，還有可能“當被告”。

“信訪不信法”“信大不信小”，導致不斷上訴、申訴，更甚者訴訪纏繞，矛盾成了雪球越滾越大。

“要推動發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和主渠道作用?！?月13日，全國大法官研討班指出。

如何在實踐中進一步探索非訴銜接，讓“行政復議、行政訴訟”兩線共治發(fā)揮實效？

羅錫平介紹，法院和司法行政機關會在各自程序中為當事人和行政機關提供風險評估，引導爭議進入調(diào)解中心。調(diào)解中心受理后，會及時協(xié)調(diào)所涉部門參與調(diào)解，其他相關單位積極配合。達成調(diào)解協(xié)議的，及時制作調(diào)解書、和解書等法律文書；調(diào)解不成的，依法作出裁判或復議決定。

百色市司法局副局長黃莉淳介紹，調(diào)解中心在行政復議調(diào)解實踐中，探索出復議員、案件審理委員會和復議委員會的三級調(diào)解辦案模式。如果爭議較難化解進入到最后一級復議委員會，則由市領導出面召集各部門共同解決問題。

2022年，百色法院受理行政案件數(shù)下降16.86%，訴源治理成效顯著。人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解“三調(diào)”合力，切實將行政糾紛吸附在當?shù)?、化解在基層?/p>

研究建立健全行政糾紛解決體系，發(fā)揮行政機關化解糾紛的“分流閥”作用，黨中央提出的依法治國工作布局藍圖在實踐中落地。

2022年，廣西法院行政案件數(shù)迎來拐點。數(shù)據(jù)顯示，2022年，全區(qū)法院新收一審行政案件數(shù)量首度下降，降幅為17.69%。今年上半年，新收一審行政案件數(shù)在2022年的基礎上繼續(xù)保持回落，新收一審行政案件同比下降10.15%。如今，行政爭議調(diào)解中心已在廣西各地鋪開，各級政府已設立43家調(diào)解機構。

“政和通”行政爭議調(diào)解中心、“龍城新橋”行政爭議調(diào)解室、“六堡茶”行政爭議調(diào)解中心、鄉(xiāng)村振興行政爭議調(diào)解室……廣西法院積極探索和打造訴源治理特色品牌，不斷加強府院聯(lián)動，暢通溝通橋梁，把矛盾解決端口不斷前移，將行政案件訴源治理工作做實做細做深。

訴中：示范性裁判，從“審理一案”到“治理一片”

山水秀美的廣西，素有“八山一水一分田”之稱。近些年來，隨著中國—東盟自貿(mào)區(qū)建設、平陸運河建設等重點項目的開展，廣西在快速的建設發(fā)展中，不可避免地引發(fā)大量征地拆遷、征收補償?shù)燃m紛，并且多數(shù)以群體性系列案形式出現(xiàn)。

如何避免就案辦案？如何讓審理一案能夠發(fā)揮更多實效？

2021年，廣西高院印發(fā)《類型化系列案件示范性裁判工作規(guī)則（試行）》提出，對涉眾性系列案件，提倡作出“示范性裁判”，待生效后依法處理其余系列案件。

7月10日，柳州市中級人民法院通過示范庭審形式，公開審理一起行政機關主動“要求”敗訴的行政訴訟案件。

行政機關主動“要求”敗訴，到底是為何？

今年7月，融水苗族自治縣因征地拆遷引發(fā)的18件行政案件一并涌入柳州中院。行政機關因遲遲與村民無法談攏征收補償安置問題，眼看征地項目進度被嚴重耽誤，為了保障項目順利推進以及大多數(shù)已經(jīng)達成征收補償協(xié)議村民的利益，權衡之下選擇了直接強拆。

“我們強拆確實是違法了?！崩蠀鞘侨谒h征補中心的法律顧問，他有些不好意思，但又解釋著，“我們也沒辦法，我們愿意給補償款，但村民不愿意接受。他們要求提高補償標準、指定安置地位置，有的村民還要求多征地多給一些補償，這些要求都不符合征收安置補償政策，我們怎么解釋他們也不聽，一說幾句就起哄?！?/p>

“有時我們甚至希望村民去法院起訴。”老吳坦言，因為“村民不聽我們的，但他們聽法院的”。

而村民黃某則表示：“只有法院判決了，我們才相信政府會給錢，否則不知道補償款什么時候才能到手里?！?/p>

“這樣的案件不少”，柳州中院行政庭庭長覃政介紹，一旦判決，政府面臨一敗全敗的境地，政府的形象將嚴重受損。

如何通過“審理一案”促“多案化解”，實質(zhì)性化解行政爭議，一攬子解決類案糾紛？

根據(jù)《類型化系列案件示范性裁判工作規(guī)則（試行）》規(guī)定，柳州中院將該案作為柳州范圍內(nèi)首例行政示范訴訟案件，于7月10日開庭審理，市人大代表、政協(xié)委員，市司法局、五個城區(qū)司法局及相關執(zhí)法單位負責人、工作人員共百余人旁聽本次庭審。

群眾的不合理訴求如何勸說？政府的違法行為如何杜絕？

覃政告訴記者，該案原告黃某是村民代表，也是大學生，調(diào)解過程中，法官充分向黃某釋明國家有關政策和法律法規(guī)，并由黃某勸服村里的老人；對于行政機關，則明確其行為違法，提出有關司法建議。同時沒有一判了之，而是引導雙方從實質(zhì)性化解角度出發(fā)，就補償安置事宜進行協(xié)商，共同找尋解決糾紛的最佳路徑。

最終，雙方達成補償安置協(xié)議，原告當庭撤訴。為確保原告合法權益，柳州中院就補償安置協(xié)議出具司法確認書。后續(xù)17件案件均參照示范性案件的最終處理結(jié)果予以處理。

“下次再遇到，我們不會再違法強拆了，我們也會提前介入執(zhí)法決策，主動把工作做在前面?！崩蠀钦f道。

黃某也表示：“其他村民看到我們這個案子的處理，也會對照自己的實際情況，形成合理預期，接受法院確認的補償安置方案?！?/p>

“從政治上看，從法治上辦?！?/p>

此例示范性訴訟以既保障了群眾的合法權益，又不損害政府公信力的方式實質(zhì)性化解了糾紛，同時以公開審理的方式，進一步加強行政機關依法行政的意識，助推行政執(zhí)法人員增強法治思維和法治意識，提高依法行政能力和應訴水平，真正達到“審理一案、規(guī)范一類、教育一片”的示范效果。

據(jù)介紹，為解決法律適用分歧，統(tǒng)一審理規(guī)則和裁判尺度，廣西高院先后出臺“三大糾紛”（土地、山林、水利）、“兩違”整治、國有土地上房屋征收補償、不動產(chǎn)登記等四類行政案件裁判指引，每年編撰行政案件發(fā)改分析報告，有力地指導下級法院進一步提高裁判質(zhì)效，化解行政爭議。

從“審理一案”到“治理一片”，廣西法院通過實踐探索，實質(zhì)性化解行政爭議，實現(xiàn)了行政案件辦理的政治效果、法律效果、社會效果的有機統(tǒng)一。

訴后：抓末端、治已病，將監(jiān)督支持貫穿始終

如何讓重點行政執(zhí)法領域的違法行為不再反復發(fā)生？

習近平總書記強調(diào)：“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病?！?/p>

“違法領域集中”“違反法定程序”“未能兼顧公正與效率”“基層執(zhí)法建設有待加強”……一份關于行政機關敗訴的專題報告，以翔實的數(shù)據(jù)客觀反映了法院在審理行政案件中發(fā)現(xiàn)的行政機關執(zhí)法存在的突出問題。這份直面問題的報告，是2022年5月廣西高院報送給廣西黨委政法委的《關于行政機關行政訴訟有關情況的報告》。

專題報告提供數(shù)據(jù)決策的同時，法院更進一步，主動爭取黨委支持，形成合力助推法治政府建設。

廣西高院副院長義芳在今年5月全區(qū)法院行政審判工作會議上要求，全區(qū)法院要堅持能動司法，主動融入社會治理，不僅要通過發(fā)白皮書、司法建議反饋問題，還要積極作為，主動地去幫助、推動政府及其部門解決好突出問題、改進和完善治理，減少爭議發(fā)生，實現(xiàn)最佳司法效能。

2022年3月，廣西高院支持推動柳州市制定出臺《柳州市“一府兩院”法治共建聯(lián)動機制工作方案》，在廣西首創(chuàng)由市長、院長、檢察長共同組建的“三長會商”會議機制。

針對征地拆遷等高發(fā)多發(fā)糾紛，柳州先后印發(fā)《柳州市自然資源違法用地上建筑物處置暫行辦法》《柳州市行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作制度》，精準回應征地拆遷工作中反復出現(xiàn)的依法推進時間不足、執(zhí)法程序不規(guī)范、強制拆除賠償多、敗訴率高等痛點難點問題，切實打破強拆案件“拆一件敗訴一件”的怪圈。

府院聯(lián)動進一步加深，廣西高院、檢察院、司法廳《關于共同推進行政爭議實質(zhì)性化解工作意見（試行）》、廣西高院《關于進一步提高行政審判質(zhì)效 切實推進解決“兩高一低”問題的意見》在今年七八月先后發(fā)出，將司法實踐中積累的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為長效的機制制度，讓行政審判更加有章可循。

8月25日，廣西法治政府建設工作會議在南寧舉行。廣西高院、檢察院、公安廳、司法廳4家政法單位圍繞各自工作職責作發(fā)言；自治區(qū)自然資源廳、住建廳、市場監(jiān)管局作工作匯報。自治區(qū)黨委副書記、人民政府主席藍天立，自治區(qū)黨委常委、政法委書記何文浩，自治區(qū)高院黨組書記、院長黃海龍出席會議并講話。

這場區(qū)級的重要會議，意味著府院聯(lián)動、法治政府建設向更深更高層次推進。

“每一起行政糾紛的背后，都是群眾對具體行政行為的不滿。行政機關敗訴，說明依法行政做得不到位，甚至存在侵害老百姓利益的問題，影響政群關系，損害政府公信力和黨的執(zhí)政根基?！?月25日，黃海龍在會上發(fā)言說道，“要牢固樹立雙贏多贏共贏的司法理念，盡可能一次性實質(zhì)解決行政爭議，厚植黨的長期執(zhí)政根基?！?/p>

數(shù)據(jù)顯示，2022年全區(qū)一審新收案件數(shù)大幅下降，降幅為17.69%，訴源治理成效顯著；2023年上半年行政機關敗訴率同比降低，一審案件行政機關敗訴率同比下降近5個百分點。

取得成績的同時，廣西法院堅持問題導向，繼續(xù)加大抓末端、治已病的力度。

報告顯示，2021年1月至2023年6月，全區(qū)法院發(fā)出的司法建議265份，得到了行政機關有效反饋。

“堅持依法行政，是減少行政糾紛、降低行政機關敗訴率的基礎?！秉S海龍說道。

“無論是普通行政案件，還是涉征收拆遷、社會保障、環(huán)境資源等重點領域行政案件，我們都要運用‘穿透性思維’，準確把握當事人的真實意思，把府院聯(lián)動貫穿訴前、訴中、訴后各環(huán)節(jié)，盡可能一次性實質(zhì)化解行政糾紛?！秉S海龍接受采訪時說，在全面深化改革、全面推進依法治國的歷史進程下，在提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，行政審判責任重大、使命光榮?！皬V西法院將持續(xù)做好這篇特色文章?！?/p>

如何助推行政機關進一步提高依法行政理念？如何將“監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督”理念貫穿始終？

廣西高院提出建議：

——建議自治區(qū)層面統(tǒng)一推進完善府院聯(lián)動機制，建立法院與行政機關涉法案例同堂研討機制。

——建議對重點領域矛盾糾紛找準癥結(jié)，完善制度、規(guī)范程序、改進治理，端口前移，從源頭減少爭議。

——研究建立行政機關自我糾錯制度，鼓勵行政機關在行政程序中及時自我糾正不當行政行為，減少行政爭議成訟。

——進一步加強行政機關負責人出庭應訴能力，做到既出庭又出聲出力，發(fā)揮依法行政和實質(zhì)解決行政爭議“領頭雁”作用。

——進一步優(yōu)化法治政府建設評價約束機制。將敗訴率、履行生效裁判、司法建議落實等納入考核。

一項項建議直面問題、敢于直言；一條條舉措有的放矢、標本兼治。至此，訴前分流、訴中示范、訴后反饋，形成完整閉環(huán)。

讓群眾的合理訴求得以實現(xiàn)，讓政府的行政行為不再違法，讓訴源治理發(fā)揮合力，實現(xiàn)雙贏多贏共贏，不斷厚植黨的執(zhí)政根基，正在一個個行政爭議實質(zhì)性化解的實踐中不斷實現(xiàn)。從“審理”到“治理”，廣西法院通過生動實踐，為社會共治貢獻司法智慧。（記者 王珊珊 董星雨）