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2023年3月10日，美國加州金融保護和創(chuàng)新部（The California Department of Financial Protection and Innovation，簡稱DFPI，為美國加利福尼亞州金融監(jiān)管部門）宣布關(guān)閉美國硅谷銀行（Silicon Valley Bank），并任命美國聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC，為美國聯(lián)邦政府的獨立金融機構(gòu)）為破產(chǎn)管理人；3月12日，美國財政部、美國聯(lián)邦儲備委員會和美國聯(lián)邦存款保險公司發(fā)布聯(lián)合聲明，宣布關(guān)閉美國簽名銀行（Signature Bank）；5月1日，美國加州金融保護和創(chuàng)新部宣布關(guān)閉美國第一共和銀行（First Republic Bank），并由美國聯(lián)邦存款保險公司接管。硅谷銀行、簽名銀行和第一共和銀行均位于美國加利福利亞州，屬于區(qū)域性中小銀行。美國區(qū)域性中小銀行的頻繁爆雷體現(xiàn)出美國銀行業(yè)在區(qū)域監(jiān)管方面存在較大問題。

美國區(qū)域性中小銀行的監(jiān)管存在漏洞

美國設(shè)有聯(lián)邦和州政府兩級監(jiān)管機構(gòu)。聯(lián)邦政府有五個主要的監(jiān)管機構(gòu)：美國貨幣監(jiān)理署（OCC）、美國聯(lián)邦儲備體系（FED）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、儲蓄機構(gòu)監(jiān)管署（OTS）和國家信用社管理局（NCUA）。此外，美國各州政府也設(shè)立有銀行監(jiān)管機構(gòu)。上文提到的美國加州金融保護和創(chuàng)新部（DFPI）即為美國加利福尼亞州的金融監(jiān)管部門，而聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）則屬于聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)。美國此次中小銀行連續(xù)風(fēng)險暴露體現(xiàn)了聯(lián)邦-州政府的雙軌制監(jiān)管由于責任機制不清、信息溝通不暢導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞。

在美國區(qū)域性中小銀行頻繁爆雷后，美聯(lián)儲對相關(guān)區(qū)域監(jiān)管機構(gòu)提出了高度批評，認為相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)放松了對區(qū)域性商業(yè)銀行的有效監(jiān)管。而美國國會于2018年修改的金融監(jiān)管改革法案《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，將原先參加美聯(lián)儲年度壓力測試的銀行資產(chǎn)標準從超過500億美元提高到超過2500億美元，進一步加速了風(fēng)險堆積。

我國中小商業(yè)銀行存在一定的風(fēng)險隱患

2020年，包商銀行的風(fēng)險暴露為我國中小銀行監(jiān)管敲響了警鐘。國家對地方中小銀行的合理健康發(fā)展和風(fēng)險管理防范愈加重視。

我國商業(yè)銀行主要包括大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、民營銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和外資銀行。根據(jù)中國人民銀行2021年發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告（2021）》，大型銀行、外資銀行、民營銀行均無高風(fēng)險機構(gòu)，而在130家參評的城市商業(yè)銀行中，10%為高風(fēng)險機構(gòu)；在2168家參評的農(nóng)合機構(gòu)中（包括1559家農(nóng)村商業(yè)銀行、27家農(nóng)村合作銀行和582家農(nóng)村信用社），12.5%為高風(fēng)險機構(gòu)。截至2023年一季度，根據(jù)國家金融監(jiān)督管理總局網(wǎng)站公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和民營銀行的不良貸款率較低，分別為1.27%、1.31%和1.61%；而城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行的不良貸款率分別為1.9%和3.24%。

近年來，城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等地方中小商業(yè)銀行發(fā)展迅速，但是在高速發(fā)展的背后也存在著一定的風(fēng)險隱患。

我國金融監(jiān)管機構(gòu)的基本框架

2018年4月，原中國銀行監(jiān)督管理委員會與原中國保險監(jiān)督管理委員會合并，成立了中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（下簡稱“原銀保監(jiān)會”）。2023年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提出在原銀保監(jiān)會的基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局，不再保留銀保監(jiān)會。

與美國銀行業(yè)的雙軌制監(jiān)管不同，我國各類、各地區(qū)商業(yè)銀行的監(jiān)管由國家金融監(jiān)督管理總局（原銀保監(jiān)會）及其地方派出機構(gòu)自上而下垂直管理。地方派出機構(gòu)包括派駐各省和計劃單列市的監(jiān)管局，以及派駐各地市的監(jiān)管分局。根據(jù)原銀保監(jiān)會2021年7月30日發(fā)布的《中國銀行保險監(jiān)督管理委員會派出機構(gòu)監(jiān)管職責規(guī)定》 ，銀保監(jiān)局根據(jù)銀保監(jiān)會的授權(quán)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，依法依規(guī)獨立對轄內(nèi)銀行業(yè)和保險業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理；銀保監(jiān)分局根據(jù)銀保監(jiān)會和省（自治區(qū)、直轄市）銀保監(jiān)局的授權(quán)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，依法依規(guī)獨立對轄內(nèi)銀行業(yè)和保險業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。

在監(jiān)管業(yè)務(wù)方面，市場準入、非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查共同構(gòu)成了我國銀行業(yè)監(jiān)管的“三駕馬車”。在市場準入方面，《城市商業(yè)銀行異地分支機構(gòu)管理辦法》（銀監(jiān)發(fā)[2006]12號）、《關(guān)于中小商業(yè)銀行分支機構(gòu)市場準入政策的調(diào)整意見（試行）》（銀監(jiān)辦發(fā)[2009]143號）等相關(guān)規(guī)定推動了地方中小銀行的跨區(qū)經(jīng)營。但是，由于城市商業(yè)銀行高速擴張導(dǎo)致風(fēng)險暴露，2011年以后，中小銀行的跨省規(guī)模擴張逐漸被收緊，監(jiān)管機構(gòu)更加重視中小銀行的區(qū)域定位及通過日常監(jiān)管提升其內(nèi)外部治理水平。在商業(yè)銀行的非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查中，各地監(jiān)管局和監(jiān)管分局在中央機構(gòu)的管理下發(fā)揮著重要作用。根據(jù)《中國銀監(jiān)會非現(xiàn)場監(jiān)管暫行辦法》（銀監(jiān)發(fā)[2015]53號），銀監(jiān)會派出機構(gòu)負責轄內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)的非現(xiàn)場監(jiān)管，包括數(shù)據(jù)信息管理，以及各級監(jiān)管機構(gòu)間的聯(lián)動監(jiān)管?！吨袊y監(jiān)會現(xiàn)場檢查暫行辦法》也指出：“銀監(jiān)會及派出機構(gòu)在現(xiàn)場檢查工作中應(yīng)加強溝通協(xié)調(diào)，建立有效的現(xiàn)場檢查聯(lián)動機制。”上述規(guī)定體現(xiàn)了中央機構(gòu)、各地監(jiān)管局、分局間的聯(lián)動監(jiān)管在商業(yè)銀行日常監(jiān)管中發(fā)揮的重要作用。銀行監(jiān)管既要強調(diào)監(jiān)管責任單位充分發(fā)揮統(tǒng)籌作用，又要強調(diào)相關(guān)部門之間、上下級之間建立有效的檢查聯(lián)動機制，形成監(jiān)管合力，才能更好地發(fā)揮治理效應(yīng)。

我國金融監(jiān)管體制的改革方向

2023年政府工作報告指出，“深化金融體制改革，完善金融監(jiān)管，壓實各方責任，防止形成區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險?！痹谥蠊嫉膰鴦?wù)院機構(gòu)改革方案的13項改革措施中，有6項與金融監(jiān)管直接相關(guān)，其中包括“組建國家金融監(jiān)督管理總局”“深化地方金融監(jiān)管體制改革”。

“組建國家金融監(jiān)督管理總局”是指在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局。2023年5月18日，國家金融監(jiān)督管理總局正式揭牌。組建后的國家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責金融消費者權(quán)益保護，加強風(fēng)險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。根據(jù)國家金融監(jiān)督管理總局網(wǎng)站介紹，其派出機構(gòu)仍然保留原銀保監(jiān)會派駐各省和計劃單列市的監(jiān)管局?！吧罨胤浇鹑诒O(jiān)管體制改革”包括建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構(gòu)設(shè)置和力量配備。

上述改革方案凸顯了中央金融管理部門地方派出機構(gòu)在地方金融監(jiān)管體制中的重要地位，體現(xiàn)了國家對地方銀行業(yè)監(jiān)管更高水平的要求。

面對復(fù)雜多變的國內(nèi)和國際形勢，筆者認為，應(yīng)強化中央對地方金融業(yè)監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)，加強風(fēng)險管理和防范處置的統(tǒng)一性，提升對跨區(qū)域經(jīng)營中小銀行的監(jiān)管力度，不斷提高地方金融監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)和地方金融監(jiān)管業(yè)務(wù)能力，從而有效防范連續(xù)風(fēng)險暴露。

（作者祝繼高系對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際商學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，作者李天時系首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)會計學(xué)院講師）