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近日，上海、江蘇、浙江兩省一市人大常委會(huì)分別表決通過(guò)《促進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），《條例》將于今年5月1日起在三地同步施行。

建設(shè)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“示范區(qū)”）是實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口?！稐l例》對(duì)示范區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展等跨區(qū)域協(xié)同制度，作出全方位、多維度的規(guī)定，對(duì)示范區(qū)已探索形成的重點(diǎn)制度創(chuàng)新成果，用立法的形式固定下來(lái)，有利于以法治方式助力示范區(qū)走出一條生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相得益彰的跨行政區(qū)域共建共享新路徑。

在法治軌道上保障示范區(qū)制度創(chuàng)新

2019年11月，由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣組成的示范區(qū)成立。

青浦、吳江、嘉善三地匯聚處，如果不借助標(biāo)識(shí)和地圖，面對(duì)同樣長(zhǎng)勢(shì)的作物綠植、風(fēng)格相近的江南水鄉(xiāng)、幾乎一樣的方言口音，來(lái)到這里的人們很難意識(shí)到，幾米開(kāi)外，就已身處不同省份。

“然而，過(guò)去一旦涉及項(xiàng)目，跨省域的感覺(jué)立刻就出現(xiàn)了?！笔痉秴^(qū)執(zhí)委會(huì)生態(tài)和規(guī)劃建設(shè)部副部長(zhǎng)劉群星說(shuō)，跨省域的項(xiàng)目過(guò)去需要由三地分別進(jìn)行審批，還會(huì)面臨流程不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致、材料不同等問(wèn)題。

按照此前國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，示范區(qū)要在跨省級(jí)行政區(qū)、沒(méi)有行政隸屬關(guān)系、涉及多個(gè)平行行政主體的框架下，探索一體化推進(jìn)的共同行為準(zhǔn)則，形成制度新供給。其總體戰(zhàn)略定位是一體化制度創(chuàng)新試驗(yàn)田、生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化新標(biāo)桿、綠色創(chuàng)新發(fā)展新高地、人與自然和諧宜居新典范。

“示范區(qū)的使命是不破行政隸屬、打破行政邊界，探索區(qū)域一體化治理新機(jī)制?！笔痉秴^(qū)執(zhí)委會(huì)副主任、上海市發(fā)改委副主任張忠偉說(shuō)，作為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展“試驗(yàn)田”，示范區(qū)的制度創(chuàng)新要形成標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則，法治的剛性約束作用不可或缺。

示范區(qū)從成立伊始，就注重法治引領(lǐng)、強(qiáng)化制度創(chuàng)新。2020年，滬蘇浙兩省一市人大常委會(huì)分別通過(guò)《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），明確了滬蘇浙兩省一市聯(lián)合成立的示范區(qū)理事會(huì)作為決策平臺(tái)；兩省一市共同設(shè)立的示范區(qū)執(zhí)委會(huì)作為開(kāi)發(fā)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)；示范區(qū)執(zhí)委會(huì)根據(jù)《決定》授權(quán)，行使省級(jí)項(xiàng)目管理權(quán)限等內(nèi)容。

眼下，由滬蘇浙兩省一市共同打造的“方廳水院”建設(shè)正酣，這個(gè)項(xiàng)目跨越青浦、吳江、嘉善三地。在《決定》支撐下，通過(guò)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，“方廳水院”的建設(shè)實(shí)現(xiàn)了一個(gè)平臺(tái)推進(jìn)，以及一體化立項(xiàng)、招標(biāo)、審查、審批、監(jiān)管。

上海市人大常委會(huì)法工委主任閻銳說(shuō)，示范區(qū)取得的系列制度創(chuàng)新成果需要法治的固化完善，同時(shí)，示范區(qū)作為一體化發(fā)展“試驗(yàn)田”，需要在深化改革上得到法治的進(jìn)一步支持，此次《條例》的制定是對(duì)示范區(qū)更深層次、更高水平一體化的制度創(chuàng)新。

為示范區(qū)發(fā)展向縱深推進(jìn)拓展改革空間

江蘇省人大常委會(huì)法工委主任趙建陽(yáng)介紹，2021年，兩省一市人大常委會(huì)對(duì)《決定》聯(lián)動(dòng)開(kāi)展執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)法定職責(zé)尚未細(xì)化，與國(guó)家部委管理機(jī)制尚不匹配，與兩省一市的工作溝通一事一議，在工作機(jī)制等方面尚存在較多的問(wèn)題和困難，在土地管理、投資管理、財(cái)稅分享等方面，相關(guān)部門(mén)之間還缺乏合作、協(xié)同機(jī)制等。

2023年修改后的立法法將區(qū)域協(xié)同立法從地方探索創(chuàng)新的層面提升到國(guó)家法律制度的層面，將其作為新時(shí)代深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要制度創(chuàng)新和保障。“以地方立法整合法律資源、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升區(qū)域治理效能、保障區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，更好發(fā)揮示范區(qū)引領(lǐng)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的作用?！遍愪J說(shuō)。

在構(gòu)建跨區(qū)域治理體制和法治保障方面，《條例》創(chuàng)新規(guī)定了政府間協(xié)議、區(qū)域合作、財(cái)稅分享、統(tǒng)計(jì)與指標(biāo)體系，對(duì)執(zhí)委會(huì)的委托授權(quán)，以及行政許可的集中受理、相互委托等綜合性的跨區(qū)域治理機(jī)制。

在建立統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系方面，《條例》在明確構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系的同時(shí)，規(guī)定優(yōu)化項(xiàng)目管理，建立跨區(qū)域投資項(xiàng)目的監(jiān)管銜接工作機(jī)制，加強(qiáng)投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)、備案與用地、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案編制等方面的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

為體現(xiàn)示范區(qū)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化新標(biāo)桿、綠色創(chuàng)新發(fā)展新高地的定位，《條例》對(duì)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度作了總體規(guī)定，特別是提出要建立生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域協(xié)同工作機(jī)制。還從水和固體廢物污染防治的角度，對(duì)共保聯(lián)治、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制作出規(guī)定。

在關(guān)于創(chuàng)新推動(dòng)市場(chǎng)要素集聚和有效配置方面，《條例》對(duì)以“一區(qū)多園”模式建設(shè)跨區(qū)域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，以及金融支持、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)服務(wù)、人才流動(dòng)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等保障措施予以明確。

《條例》還要求進(jìn)一步體現(xiàn)示范區(qū)的江南水鄉(xiāng)文化特色，加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承，促進(jìn)文旅融合。為促進(jìn)基本公共服務(wù)便利共享，提升示范區(qū)公共服務(wù)一體化水平，《條例》對(duì)編制示范區(qū)共建共享公共服務(wù)項(xiàng)目清單、開(kāi)展教育協(xié)同、醫(yī)療保障與醫(yī)療協(xié)作、養(yǎng)老服務(wù)合作、社會(huì)保障卡“一卡通”等作出規(guī)定。

“《條例》對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域制度創(chuàng)新成果作了固化，為下一步示范區(qū)發(fā)展向縱深推進(jìn)拓展了改革空間?！睆堉覀ソ榻B，滬蘇浙兩省一市有很多國(guó)家級(jí)的試點(diǎn)，這次立法為示范區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)集成改革、釋放制度紅利提供了支撐。

以立法進(jìn)程的協(xié)同化確保法規(guī)實(shí)施的合力

近年來(lái)，伴隨長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的深入實(shí)施，長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域協(xié)同立法駛?cè)肟燔?chē)道。除示范區(qū)外，滬蘇浙皖三省一市還協(xié)同開(kāi)展了長(zhǎng)江流域禁捕、長(zhǎng)江船舶污染防治、鐵路安全管理、居民服務(wù)“一卡通”等方面的立法?！傲⒎▍f(xié)同趨于精準(zhǔn)精細(xì)，支持了長(zhǎng)三角一體化發(fā)展制度機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)了區(qū)域法治環(huán)境整體水平提升?！壁w建陽(yáng)說(shuō)。

閻銳介紹，在此次《條例》立法過(guò)程中，兩省一市人大常委會(huì)在以往長(zhǎng)三角協(xié)同立法的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，把地方立法工作作為服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面，以一體化的理念、一盤(pán)棋的意識(shí)，在示范區(qū)立法中著力推進(jìn)協(xié)同立法方面的同頻共振，確保決策協(xié)調(diào)、文本協(xié)同、調(diào)研協(xié)力。

兩省一市人大常委會(huì)多次共同赴示范區(qū)實(shí)地調(diào)研，深入了解示范區(qū)項(xiàng)目創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的成果和經(jīng)驗(yàn)；多次召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)取示范區(qū)相關(guān)部門(mén)、企業(yè)和群眾對(duì)一體化制度創(chuàng)新的意見(jiàn)建議；還首次探索各自邀請(qǐng)專(zhuān)家并聯(lián)合召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)的工作模式，首次探索召開(kāi)兩省一市人大常委會(huì)法工委、政府有關(guān)部門(mén)、示范區(qū)執(zhí)委會(huì)共同參加的專(zhuān)題協(xié)調(diào)會(huì)。

“《條例》不僅為示范區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展提供了基礎(chǔ)性法治保障，與之前的協(xié)同立法相比，在具體工作機(jī)制上也有許多創(chuàng)新做法?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委副主任吳恩玉介紹，三地在立法過(guò)程中共同起草、共同調(diào)研、共同修改，以工作模式的一體化確保法規(guī)內(nèi)容的一致，同時(shí)，同步審議、同步通過(guò)、同步實(shí)施，以立法進(jìn)程的協(xié)同化確保法規(guī)實(shí)施的合力。

“我們將抓好《條例》的貫徹落實(shí)，會(huì)同兩省有關(guān)部門(mén)，在新起點(diǎn)上推動(dòng)示范區(qū)建設(shè)任務(wù)落實(shí)落地?！睆堉覀フf(shuō)。

《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2024年04月25日 18 版）