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　　近日，北京住建委對(duì)2023年修訂版商品房預(yù)售資金監(jiān)管辦法公開征求意見，重點(diǎn)內(nèi)容之一是弱化了商業(yè)銀行預(yù)售資金監(jiān)管職能，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)管，引起市場(chǎng)關(guān)注。

　　對(duì)于北京新規(guī)中商業(yè)銀行角色的變化，不少市場(chǎng)人士認(rèn)為是監(jiān)管主體從商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移到了政府。不過有專家指出，預(yù)售資金監(jiān)管主體本就不（應(yīng)）是銀行，前期不少地方住建部門存在失職行為，北京此次新發(fā)布的征求意見稿，重點(diǎn)在于強(qiáng)化屬地住建部門責(zé)任。

　　接受記者采訪的業(yè)內(nèi)人士普遍表示，強(qiáng)化預(yù)售資金監(jiān)管勢(shì)在必行，而且“早該如此”?！氨＝粯恰北尘跋拢A(yù)計(jì)會(huì)有更多城市跟進(jìn)。

　　銀行角色變了嗎？

　　12月22日，北京市住建委發(fā)布《〈北京市商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理辦法（2023年修訂版）〉征求意見稿》（下稱《征求意見稿》），對(duì)商品房預(yù)售資金的監(jiān)管主體、嚴(yán)格支取管理等多個(gè)方面作出重要調(diào)整。

　　其中一個(gè)重要變化在于，強(qiáng)化屬地責(zé)任，引入專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。文件中的監(jiān)管原則由現(xiàn)行辦法（2013年發(fā)布）中的“政府指導(dǎo)、銀行監(jiān)管、多方監(jiān)督、?？顚Ｓ?/strong>”調(diào)整為“政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、專戶收存、專款專用、核定支出、違規(guī)追責(zé)”。

　　同時(shí)，引入市住房資金管理中心（下稱“資金中心”）作為具體監(jiān)管業(yè)務(wù)承擔(dān)部門，發(fā)揮其獨(dú)立性和資金管理專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行的執(zhí)行監(jiān)管，確保對(duì)預(yù)售資金監(jiān)管新的要求落實(shí)到位。

　　所謂商品房預(yù)售資金，是購(gòu)房人支付的定金、首付款、購(gòu)房貸款、分期購(gòu)房款以及其他形式的購(gòu)房款（全部房?jī)r(jià)款），相關(guān)概念可以追溯到1994年我國(guó)正式開始推行的商品房預(yù)售制度。多年來，隨著地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展變化，預(yù)售資金監(jiān)管制度也經(jīng)歷了多次修訂和完善，總的要求是，預(yù)售資金應(yīng)該全部直接存入監(jiān)管賬戶。

　　從目前全國(guó)預(yù)售資金監(jiān)管模式來看，在“政府監(jiān)管、多方參與、專戶專存、?？顚Ｓ谩钡慕y(tǒng)一原則下，各地實(shí)施細(xì)則存在一定差異。海通證券房地產(chǎn)分析師涂力磊表示，在（實(shí)際）監(jiān)管主體方面，主要分為行政監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管兩種模式。

　　涂力磊表示，行政監(jiān)管需要政府與商業(yè)銀行、開發(fā)商簽訂監(jiān)管協(xié)議，由政府對(duì)預(yù)售資金的使用進(jìn)行審核、監(jiān)管，此前廣州、武漢等城市主要采用這一模式；而包括北京、上海、深圳、杭州、寧波等城市在內(nèi)，過去主要是由商業(yè)銀行對(duì)預(yù)售資金使用進(jìn)行全流程監(jiān)督，需要銀行與開發(fā)商簽訂監(jiān)管協(xié)議。

　　以2017年某大行北京某支行與一家房企簽訂的《北京市商品房預(yù)售資金監(jiān)管協(xié)議》為例，銀行負(fù)責(zé)對(duì)上述商品房預(yù)售資金的存入、支取進(jìn)行監(jiān)管，并將商品房預(yù)售資金監(jiān)管專用賬戶賬務(wù)信息及相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)傳送至北京市商品房預(yù)售資金監(jiān)管系統(tǒng)，用于商品房預(yù)售資金監(jiān)管。

　　記者注意到，早在2021年11月4日至24日，北京曾就《北京市商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理辦法》2021年修訂版本公開征求意見，其中關(guān)于監(jiān)管原則的表述將銀行監(jiān)管提到前面，即“銀行監(jiān)管、政府指導(dǎo)、多方監(jiān)督、保障建設(shè)”。但該版本一直沒有正式實(shí)施。

　　招聯(lián)金融首席研究員董希淼對(duì)記者表示，市場(chǎng)對(duì)于此次新規(guī)改變監(jiān)管主體的理解存在誤讀，預(yù)售資金的監(jiān)管主體從來都不是銀行?！皬母鞯厣唐贩款A(yù)售資金監(jiān)管辦法看，監(jiān)管賬戶所在銀行充其量只是預(yù)售資金監(jiān)管的小‘管家’，而不是‘主人’，”他認(rèn)為，北京新規(guī)的最大變化是強(qiáng)化了屬地住建部門的監(jiān)管責(zé)任，并引入資金中心作為第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行的執(zhí)行監(jiān)督，癥結(jié)在于住建部門要切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，“早該如此”。

　　按照北京現(xiàn)行辦法，預(yù)售資金監(jiān)管銀行的監(jiān)管職責(zé)包括：指定專人負(fù)責(zé)預(yù)售資金監(jiān)管工作，嚴(yán)格按照預(yù)售資金監(jiān)管系統(tǒng)相關(guān)接口規(guī)定，準(zhǔn)確、及時(shí)上傳數(shù)據(jù)；按照市、區(qū)縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要求做好數(shù)據(jù)整理工作，報(bào)送專用賬戶出入賬情況，配合開展預(yù)售資金監(jiān)管執(zhí)法工作；加強(qiáng)專用賬戶管理，建立健全授權(quán)審批等內(nèi)部管理制度，定期核查預(yù)售資金審批支出等環(huán)節(jié)的制度執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)違規(guī)出賬等問題立即改正等。

　　而區(qū)縣住建主管部門應(yīng)做好日常指導(dǎo)、監(jiān)督工作，建立預(yù)售項(xiàng)目巡查制度，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目出入賬存在問題的，責(zé)令房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)限期改正，未按期改正的暫停網(wǎng)上簽約。發(fā)現(xiàn)監(jiān)管銀行違規(guī)的，應(yīng)將相關(guān)情況報(bào)送市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委。

　　預(yù)售資金風(fēng)險(xiǎn)已有連鎖反應(yīng)

　　涂力磊指出，商品房預(yù)售模式下的預(yù)售款具有杠桿融資屬性，一方面可以提升資金回報(bào)率，另一方面也將風(fēng)險(xiǎn)由開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁給了購(gòu)房者（交房風(fēng)險(xiǎn)）、銀行（按揭風(fēng)險(xiǎn)）等主體。在行業(yè)不景氣時(shí)，相應(yīng)的負(fù)面影響可能逐步暴露。

　　監(jiān)管不到位會(huì)放大此類影響。去年下半年以來，各地出現(xiàn)樓盤期房爛尾，部分停工樓盤業(yè)主一度掀起“斷供潮”，隨后全國(guó)多地發(fā)文加強(qiáng)預(yù)售資金監(jiān)管。而早在去年1月底，住建部、央行、原銀保監(jiān)會(huì)（現(xiàn)國(guó)家金融監(jiān)督管理總局）聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范商品房預(yù)售資金監(jiān)管的意見》，被市場(chǎng)視為全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行預(yù)售資金行政監(jiān)管模式的信號(hào)。

　　多位銀行業(yè)人士對(duì)記者表示，盡管各地逐步向行政監(jiān)管模式靠攏，但實(shí)操過程中依然存在責(zé)任邊界不清的問題。而隨著房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)調(diào)整，在資金鏈不暢的情況下，因?yàn)樽〗ú块T不盡責(zé)導(dǎo)致的資金進(jìn)不到監(jiān)管賬戶、銀行擅自挪用預(yù)售資金等情況時(shí)有發(fā)生。

　　就在今年11月份，武漢住建部門通報(bào)了8家房企違規(guī)行為，相關(guān)房企均未協(xié)助購(gòu)房人將房?jī)r(jià)款全部直接交存至預(yù)售資金監(jiān)管賬戶，而是故意采取通過企業(yè)一般賬戶直接收取房?jī)r(jià)款方式逃避預(yù)售資金監(jiān)管。

　　4月，第一財(cái)經(jīng)曾報(bào)道，3月底湖南省房地產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室發(fā)布一則通報(bào)稱，2021年3月和7月，渤海銀行株洲分行擅自劃扣個(gè)別項(xiàng)目重點(diǎn)監(jiān)管資金，導(dǎo)致項(xiàng)目復(fù)工復(fù)產(chǎn)資金不足，房屋逾期難交付，引發(fā)房屋買受人頻繁信訪投訴，湖南住建廳因此將渤海銀行加入“黑名單”。最終渤海銀行在相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)下落實(shí)相關(guān)舉措，事件得以平息。

　　縱觀今年以來，佛山市住建局與華夏銀行、福州市住建局與浦發(fā)銀行之間均發(fā)生過類似事件，原因均是涉事銀行未經(jīng)監(jiān)管各方同意，擅自將商品房預(yù)售款從專用賬戶劃出，用途多是用于歸還貸款。

　　此類行為一定程度上也放大了行業(yè)調(diào)整背景下的金融風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)記者了解，在不少“暴雷”的地產(chǎn)信托以及定融等非標(biāo)項(xiàng)目中，提到的違約原因不乏銀行挪用預(yù)售資金用于償還房企在該行的開發(fā)貸，從而導(dǎo)致項(xiàng)目停滯，無法復(fù)工。

　　而在保交樓背景下，各地預(yù)售資金行政監(jiān)管的力度普遍加大，也讓前期存在違規(guī)挪用“陋習(xí)”的行業(yè)機(jī)構(gòu)“不太適應(yīng)”。

　　以近期被推上輿論漩渦的萬向信托為例，從記者獲取的多份文件來看，其下半年以來“暴雷”的房地產(chǎn)項(xiàng)目中，部分提到了因?yàn)楸＝粯潜尘跋庐?dāng)?shù)貙?duì)預(yù)售資金賬戶管理較為嚴(yán)格，導(dǎo)致房企資金周轉(zhuǎn)較為困難。

　　事實(shí)上，去年11月出臺(tái)的《關(guān)于商業(yè)銀行出具保函置換預(yù)售監(jiān)管資金有關(guān)工作的通知》提到，支持優(yōu)質(zhì)房企可向商業(yè)銀行申請(qǐng)出具保函置換監(jiān)管額度內(nèi)資金，從而實(shí)現(xiàn)了預(yù)售資金既可以蓋樓也可以還債。不過文件對(duì)房企準(zhǔn)入資質(zhì)、置換額度、置換期限、資金用途、參與銀行均作出了嚴(yán)格要求。

　　資金存取環(huán)節(jié)有何變化？

　　就在北京住建委發(fā)布《征求意見稿》前一日，住建部部長(zhǎng)倪虹在全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議中提出，保交樓要落實(shí)屬地責(zé)任，加強(qiáng)預(yù)售資金監(jiān)管。

　　中指研究院市場(chǎng)研究總監(jiān)陳文靜對(duì)記者表示，本次北京強(qiáng)化預(yù)售資金監(jiān)管，將有助于防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定購(gòu)房者預(yù)期，對(duì)市場(chǎng)信心提振或?qū)⑵鸬椒e極作用，未來預(yù)計(jì)將有更多城市跟進(jìn)。

　　預(yù)售資金監(jiān)管涉及資金的收存、支取、使用、監(jiān)督管理。此次北京新規(guī)從各方面弱化了銀行的監(jiān)管職能，但依然加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的執(zhí)行監(jiān)管。

　　首先，從銀行選擇來看，前期預(yù)售資金監(jiān)管銀行主要通過監(jiān)管部門公開招標(biāo)的方式進(jìn)行。此次《征求意見稿》則提到，在公開招標(biāo)選擇商業(yè)銀行的基礎(chǔ)上，增加了對(duì)商業(yè)銀行的定期考核評(píng)價(jià)。

　　在重點(diǎn)監(jiān)管額度方面，《征求意見稿》創(chuàng)新采取由施工總承包單位提出監(jiān)管額度、各區(qū)住建部門核定的做法，以期提升重點(diǎn)監(jiān)管額度設(shè)定的科學(xué)性。

　　其次，在資金存取方面，新規(guī)要求所有預(yù)售資金應(yīng)全部直接存入監(jiān)管賬戶的同時(shí)，明確了資金撥付權(quán)限由銀行變?yōu)橘Y金中心：支取重點(diǎn)監(jiān)管額度外資金時(shí)，由開發(fā)商向資金中心提出申請(qǐng)，資金中心提出初審意見，區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門審核同意后，由資金中心撥付至開發(fā)企業(yè)指定賬戶。

　　相比之下，現(xiàn)行辦法則要求，監(jiān)管銀行履行專用賬戶資金出賬審核責(zé)任，收到房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)用款申請(qǐng)后，對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核，符合資金使用條件的，應(yīng)在五個(gè)工作日內(nèi)撥付資金。

　　另外，新規(guī)要求，在支取重點(diǎn)監(jiān)管額度內(nèi)資金時(shí)，由開發(fā)企業(yè)按規(guī)定向資金中心提出申請(qǐng)，資金中心現(xiàn)場(chǎng)踏勘后，提出初審意見，區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門審核同意后由資金中心支付。承辦銀行可配合資金中心進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘。

　　銀行責(zé)任方面，《征求意見稿》提出，承辦銀行違反監(jiān)管協(xié)議，未經(jīng)資金中心及區(qū)級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門核實(shí)同意，擅自撥付重點(diǎn)監(jiān)管額度內(nèi)資金的，應(yīng)當(dāng)追回資金，無法追回的依法承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。

　　開發(fā)企業(yè)、承辦銀行違規(guī)挪用、劃轉(zhuǎn)、占扣重點(diǎn)監(jiān)管額度內(nèi)資金的，應(yīng)及時(shí)足額返還。挪用、劃轉(zhuǎn)、占扣重點(diǎn)監(jiān)管額度內(nèi)資金或協(xié)助挪用、劃轉(zhuǎn)、占扣重點(diǎn)監(jiān)管額度內(nèi)資金造成項(xiàng)目爛尾、侵害購(gòu)房人合法權(quán)益造成嚴(yán)重后果的，由行業(yè)主管部門移送公安部門，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　就在今年4月，最高人民法院一則《關(guān)于商品房消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)問題的批復(fù)》重新界定了爛尾樓中不同債權(quán)之間的順位關(guān)系——購(gòu)房者債權(quán)優(yōu)先于建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)、抵押權(quán)以及其他債權(quán)。不少分析認(rèn)為，新規(guī)意在保護(hù)消費(fèi)者的同時(shí)更好地引導(dǎo)保交樓，有助于減少預(yù)售資金挪用行為。

　　記者注意到，北京市此次新修訂的預(yù)售資金監(jiān)管辦法，除資金中心外，在職責(zé)分工中首次加入了法院職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范人民法院的保全、執(zhí)行行為。文件提到，北京市高級(jí)人民法院負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)該市各中級(jí)人民法院、各基層人民法院、各專門法院規(guī)范人民法院保全執(zhí)行行為，確保商品房預(yù)售資金用于項(xiàng)目建設(shè)。