7月31日上午,暴雨之中,河北山區(qū)的一些村民發(fā)現(xiàn),平日里只有薄薄一灘的蓬頭河水位升得很高,擔(dān)心河水泛濫,他們往地勢高處轉(zhuǎn)移。該村村民隗郁(化名)對記者回憶,當(dāng)日下午,第一波泥石流由高處滾落,他們不得不蹚過泥石流找路上山,“(當(dāng)時)泥已經(jīng)把客廳的地上都鋪滿了,(水)淹到膝蓋深?!?/p>
在蓬頭河所屬的大清河水系下游,平時并不起眼的北拒馬河與大石河在往后幾天出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水,夾擊涿州,大水停留幾天才退。
8月11日,山洪泥石流又突襲同處于北方的西安市長安區(qū)灤鎮(zhèn)街道喂子坪村雞窩子組,造成死亡、失聯(lián)人員27名。雞窩子組依山而建,毗鄰灃河。
中小河流已成為歷年洪災(zāi)的泛濫“主力”。中國水利水電科學(xué)院研究院教授級高級工程師程曉陶對澎湃新聞表示,過去中小河流的治理主要靠農(nóng)民投工投勞,隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城,這種模式難以為繼;此外,地方政府大多負(fù)擔(dān)不起增加的水利建設(shè)開銷。
2009年起,中央財政設(shè)立全國重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理專項資金與特大型地質(zhì)災(zāi)害防治專項資金,標(biāo)志國家層面重視中小河流流域的防災(zāi)減災(zāi)工作。
但實踐中,這項工作遭遇了多重困境。據(jù)專家分析,抬高了局部“重點(diǎn)地區(qū)”的防洪能力,洪水可能左沖右突,直至找到整個流域新的薄弱之處。
而在局部,最容易暴發(fā)山洪泥石流的區(qū)域,防洪規(guī)格為二十年一遇甚至更高的堤壩可能妨礙山洪及時由河道排走,造成另一種傷害。
怎樣保護(hù)脆弱的小河,與河邊的人?
讓山洪在合適處停留
2015年至2019年間,廣東省水利電力勘測設(shè)計研究院副總工程師么振東參與進(jìn)行了廣東省山區(qū)五市中小河流治理工作,該任務(wù)修治河流8264千米,完成投資149.7億元。
據(jù)么振東介紹,根據(jù)規(guī)格與地形不同,建一公里河堤造價可達(dá)數(shù)百萬元。高峻的大堤能擋住二十年一遇的洪水,但是昂貴,項目方支付不起。
他回憶,那筆投資倒相對充?!窃诒M量使用當(dāng)?shù)夭牧系那闆r下,例如,使用原有河道里的石塊,以及精簡不必要的土地支出。
問題在于,河流治理也會影響當(dāng)?shù)卦械纳罘绞?。山民為水所困,但也需要水,不想離開河邊。么振東發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)厝诵枰恍┛晒┖舆吷⒉降牟降溃推綍r洗衣、洗菜的小臺。而無論是高出水面的河堤,還是不高出水面、只防止洪災(zāi)時河流改道的護(hù)岸,都需要河邊的土地。
么振東說,如果當(dāng)?shù)厝藘?nèi)心不支持修河,他們可能在縣政府為項目征地時要價;河灘漫長,征地的過程可能十分艱難。不過,一些早期工程完成之后,山里人看到“樣板”,談判就不麻煩了。
調(diào)研工作也繁雜,這些蜿蜒的小河每一段都會有一些獨(dú)特的實際情況。根據(jù)么振東介紹,廣東水電設(shè)計院首先給最基層的水務(wù)工作者做培訓(xùn),要求他們對屬地進(jìn)行調(diào)研,然后用航測圖、衛(wèi)星圖比較分析,進(jìn)行現(xiàn)場查勘:“一個項目組每天大概跑十幾公里,要么開車,不能開車的地方就走?!睂嵤┓桨竿瓿珊?,按照一般工程流程,對社會施工單位進(jìn)行招標(biāo)。
在調(diào)研期間,主要要求水務(wù)人員了解的是:“這段河有沒有發(fā)生過洪水?有沒有沖壞過?河道兩岸有沒有需要保護(hù)的對象?”
當(dāng)山洪奔騰,它四處尋找一個承接的地方,為此漫過農(nóng)田、漫過農(nóng)村、漫過鄉(xiāng)鎮(zhèn),找到暫時的“家”,就不會輕易離去。
小河會奔流過許多無人區(qū)。在么振東印象里,大約只有20%的河段需要造堤。“在山上沒有人的地方,我們是不會去怎么疏通它(洪水)的,它該滯留還是滯留,水流到了有人居的地方,我們會讓它盡量通暢來降低這一帶的洪水風(fēng)險?!?/p>
在廣東,么振東看到,一些農(nóng)民熟悉臺風(fēng),對臺風(fēng)過境后流入農(nóng)田的洪水習(xí)以為常,拿一個掃把在水退時“趕水”,把粘在農(nóng)作物上的淤泥劃拉走。山洪走得很快,對農(nóng)作物的影響不大。
他們把挨著農(nóng)田的房屋修高一米。不那么嚴(yán)重的臺風(fēng)過境,雨水淹沒農(nóng)田,淹不了他們的家。
在城市里,為保護(hù)稠密的人群不僅造百年一遇的堤防,在水淹處設(shè)泵站,加快內(nèi)澇排入河流——這些在人口居住星星點(diǎn)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往行不通。
粗略地看,越是深山,河流比降(注:近似于“坡度”)越大,越容易發(fā)生山洪;但越是深山的地方,越是居住分散。么振東介紹,對這些中小河流的上游,主要造一些格柵壩(注:指攔蓄泥石流中的大部分較大固體物質(zhì),排走泥沙、細(xì)礫和流體中的自由水,達(dá)到水土分離),并在附近居民區(qū)疏通河道,幫助快速排澇。地形合適的地方,可以造一條人工的小河,幫助山洪不經(jīng)居民區(qū)而排入河流,但經(jīng)濟(jì)代價非常大。
河流治理并非依靠防洪工程建設(shè)的一勞永逸。么振東提醒,格柵壩等工程不能完全防住泥石流,還需要充分的植被,在廣東一些山種的是經(jīng)濟(jì)林,砍掉一茬、準(zhǔn)備種新樹苗的時節(jié),是容易出事故的時候。
主要為了減輕居民區(qū)附近河道的行洪壓力,也為節(jié)約防洪工程造價,前述工作的總體要求被細(xì)分為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密集區(qū)防洪能力10~20年一遇,村莊人口密集區(qū)10年一遇,農(nóng)田5年一遇,或不設(shè)防”。其余工作是“三清一護(hù)”,即“清障(礙物)、清違(章建筑物)、清淤(泥)、護(hù)岸”。
哪里才是“重點(diǎn)河段”?
一方面,治河會遇到各種障礙,另一方面,一些地區(qū)又出于各種原因,追捧堤防。前中國水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所洪水管理與減災(zāi)政策研究室主任向立云曾在論文中提到,“(有的地區(qū))在并不適合建設(shè)堤防的中小河流,也盲目套用《防洪標(biāo)準(zhǔn)》,對沿岸城市和農(nóng)村,分別按照20~50年一遇和10~20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn),修建堤防加以保護(hù)”。
《防洪標(biāo)準(zhǔn)》指的是2015年開始實施的,由水利部主編、住建部批準(zhǔn)的《防洪標(biāo)準(zhǔn)(GB50201-2014)》,其中對城市防護(hù)區(qū)與鄉(xiāng)村防護(hù)區(qū)分別制定了以重現(xiàn)期(注:即表示某種洪水、暴雨或水位可能出現(xiàn)的機(jī)遇)計算的防洪標(biāo)準(zhǔn);例如,鄉(xiāng)村防護(hù)區(qū)最低的一檔是人口數(shù)量小于20萬人、耕地面積小于30萬畝的地區(qū),防洪標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為“10~20年一遇”。
向立云指出,防洪標(biāo)準(zhǔn)并不一定只能靠堤防完成,也可以將開發(fā)建設(shè)行為約束在洪水可能泛濫的區(qū)域以外,或者將建筑基礎(chǔ)抬至洪水位以上。
但是,“許多中小河流片面按照《防洪標(biāo)準(zhǔn)》的推薦標(biāo)準(zhǔn),開展了以建設(shè)堤防工程為主的山丘區(qū)中小河流治理,致使河道縮窄、渠化,蓄洪能力萎縮,有的地方甚至借中小河流治理之機(jī),深入河道建設(shè)堤防,開發(fā)灘地”。
么振東也坦言,當(dāng)初他們的一些設(shè)計遭遇反對,有些專家認(rèn)為,不修高堤防,難以達(dá)成防洪目的。
2009年起,全國重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理專項資金接受各地申報,此后,配套文件出臺,明確“中小河流治理實行責(zé)任狀制度,由財政部、水利部與省級人民政府簽訂責(zé)任狀,做到資金到省、任務(wù)到省和責(zé)任到省,確保安排一批、建成一批、發(fā)揮效益一批”。
但是,多名專家對澎湃新聞表示,這項工作推進(jìn)速度略慢。程曉陶曾牽頭進(jìn)行一項中小河流治理調(diào)研項目:“我們到一個城市,當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)匯報,共有十八條中小河流,只有兩條爭取到(中央財政支持)?!鄙暾埖搅说暮佣伍_工,申請不到,就不開工,局部提高防洪標(biāo)準(zhǔn)不解決當(dāng)?shù)氐母締栴}。
需要支持的城市非常多。程曉陶說,各地積極性很高,踴躍申請,一些地區(qū)沒有修治中小河流的經(jīng)驗,也想要趕緊上馬,紛紛決定用爭取到的經(jīng)費(fèi)修建一二十年一遇的河堤,致使政策效果變形。有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對程曉陶團(tuán)隊反映,能不能把他家田頭的堤防拆了,“河里水降下去的時候,田里的水排不掉”。
一名不愿具名的廣州專家也對澎湃新聞提到,中小河流修建長段的堤防,就會消去原有的河灘地,不利于洪水在無人區(qū)停留、“坦化”。但“修堤防是一個習(xí)慣做法”,有的設(shè)計單位對地形又掌握不夠,盲目“套圖”。
“所以我們提出,‘自己的河流自己治'。”程曉陶說,各種地方問題都等中央撥款,很容易一擁而上、失去主次,應(yīng)當(dāng)鼓勵各地先對轄區(qū)內(nèi)問題進(jìn)行通盤掌握、規(guī)劃。
另外,他建議建立中小河流分級制度,“誰境內(nèi)的河流歸誰負(fù)責(zé),但一些跨區(qū)域的河流,或者關(guān)系到一些重要的交通干線、一些重要設(shè)施的,應(yīng)當(dāng)定為一級(中?。┖恿?,再由國家投資”。
區(qū)域之間如何協(xié)調(diào)?
么振東說,廣東省山區(qū)中小河流治理雖然使山里的居民區(qū)排澇更快,但對下游的一些大江大河,并不會造成很大壓力,因為臺風(fēng)一般只導(dǎo)致部分地區(qū)流量加大,不太可能全部被治理河段在同一時間內(nèi)大量行洪。
但要是上游全副武裝起來,下游又怎么辦?小河流淌到平原地區(qū)的下游,下游還有下游。本次華北暴雨之中,流經(jīng)河北省淶水縣、北京市房山區(qū)、河北省涿州市的北拒馬河暴漲,途經(jīng)地區(qū)嚴(yán)重受災(zāi),梳理公開資料可知,2020年,北京市房山區(qū)內(nèi)16條骨干河道提升到10年一遇或20年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn),其中新城河道防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到20年至50年一遇。
而據(jù)中國新聞周刊報道,下游涿州“大清河、大石河等在河北境內(nèi)的河道治理、堤防、安全區(qū)建設(shè)均未實施,河道防洪標(biāo)準(zhǔn)不足五年一遇”。
2023年8月1日,北京房山區(qū),暴雨過后,人們看著大石河上倒塌的橋梁。視覺中國 資料圖
前述《防洪標(biāo)準(zhǔn)》則提到,依據(jù)人口與經(jīng)濟(jì)情況設(shè)定各地的“尺度”,不具備強(qiáng)制性。
向立云在前述論文中提出了一種協(xié)調(diào)不同河段防洪標(biāo)準(zhǔn)的制度設(shè)計:對中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)提出上限,評估每一地區(qū)在具體情境中向下游送水的最大值;超過該值的,或者就地消化洪水,或者與下游交易排澇配額。
但采訪中,也有專家提出,防洪屬于公益,需要國家統(tǒng)籌,不能套用取水許可證之類的市場化模式;同時,救災(zāi)過程中,上游向下游送了多少水,又要討論總的洪量與洪峰、涉及各個水庫泄洪節(jié)奏的問題,操作起來過于麻煩。
此外,么振東坦言,河流治理的同時,“河流上的水文站建設(shè)也還在開展過程中”,據(jù)么振東介紹,房屋配上檢測設(shè)施,“也不是特別貴,一個點(diǎn)要幾十萬元,(但)全省的重要河流鋪開的話,還是挺大的量?!?/p>
前述廣州專家表示,在珠江流域,這一問題相對緩和,原因是珠江水系經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市都在下游。一些上游城市提出過抬高本地的防洪標(biāo)準(zhǔn),中央不批。他認(rèn)為,可以探討地區(qū)之間給予補(bǔ)償?shù)姆绞?,比如防洪?biāo)準(zhǔn)高的,支持其他地區(qū)建設(shè)一些更具針對性的防洪設(shè)施,包括水庫、局部圈圍。
這項工作的前提,是充分地評估地區(qū)與地區(qū)之間水利上的互相影響。
鋼筋水泥制成的城市留不住水,城市用硬化的河道、管網(wǎng)與大型泵站盡可能將水排走。程曉陶向澎湃新聞解釋,“海綿城市”理念最初的來源,是美國大搞城市化建設(shè)之后,發(fā)現(xiàn)河道里洪峰峰值倍增。建設(shè)“海綿城市”不僅是為了治理內(nèi)澇,也是為了保護(hù)因城市增大而倍感脆弱的下游。
前述廣州專家說,應(yīng)當(dāng)要求各種區(qū)域性的開發(fā)建設(shè)自建調(diào)蓄池,不妨礙其他地區(qū)的防洪利益,不添麻煩。
中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員賈紹鳳建議,為了加強(qiáng)對一些局部流域的監(jiān)測、管理,在水利部的派出機(jī)構(gòu),例如海河水利委員會以下,建立一些區(qū)域性的業(yè)務(wù)支撐機(jī)構(gòu)。據(jù)他觀察,中央、各省都有水利水電科學(xué)研究院、設(shè)計院,能力很強(qiáng),但到了“最后一公里”,“縣一級的水利單位也許只有六個編制,還不全是水利專業(yè)的人”。
據(jù)前述廣州專家了解,在一些洪災(zāi)中,救災(zāi)還遇到了水庫多元化管理的問題。在相對干旱的地區(qū),水很值錢,缺乏統(tǒng)籌的情況下,一些中小水庫在暴雨早期不情愿泄洪,等到水位極高時再倉促泄洪。這些現(xiàn)象都有待于水利制度的系統(tǒng)整理。
告訴那個水邊的人
雖然水邊危險,但現(xiàn)實更加復(fù)雜。賈紹鳳提醒,災(zāi)時水是“洪水猛獸”,但人在日常的生產(chǎn)、生活中,還要親近水。
“人都喜歡河景房。”他說。
根據(jù)他的觀察,在農(nóng)村,河灘上的土地更肥沃:“三年發(fā)大水,不掙錢,一年有收成,錢就收回來了?!庇行┺r(nóng)民喜歡往河灘地上撒些種,作為一種投資。建在水邊的農(nóng)家樂,要是純算經(jīng)濟(jì)賬:“十年中九年掙錢,一年被水沖了,第二年就掙回來了。”要是勸他們離開,他們可能再找不到別的地方。
么振東也說,在廣東地區(qū),不應(yīng)當(dāng)因為修了新的防災(zāi)設(shè)施,就放任居民放松多年與臺風(fēng)共處的防災(zāi)意識。
他對澎湃新聞介紹,廣東省山區(qū)中小河流整治項目的緣起,是2014年6月,清遠(yuǎn)、河源等地發(fā)生中小河流洪澇災(zāi)害,他還記得,清遠(yuǎn)一處災(zāi)區(qū)的情況是,從前因為地勢原因,總鬧水災(zāi),“年年淹”,當(dāng)?shù)厝苏f,最嚴(yán)重的時候,到了年前大水才退完。住在這里的人習(xí)慣了與洪水共生,他們的傳統(tǒng)是把房屋建得很高,家家備船,出行都不影響,平地上只種田。
可是,上世紀(jì)九十年代,當(dāng)?shù)匦蘖艘粋€泄洪洞,把水都排到下游河道里,于是,該地的低處逐漸蓋起一些房屋,它們在2014年的特大暴雨中慘遭淹沒。
前述廣州專家表示,北京市門頭溝區(qū)三面環(huán)山,屬于匯水的谷口,是風(fēng)險略高的地方,但由于發(fā)展需要,建有大片城區(qū),且有很多斜坡道路?!鞍凑瘴鞣降囊恍┳龇?,這里是超標(biāo)洪水的行洪通道,不能停車?!?/p>
前述向立云論文指出,對于無堤防的小河,應(yīng)當(dāng)“統(tǒng)一取天然條件下20年一遇洪水行洪范圍作為河道管理范圍(行洪道),禁止所有開發(fā)建設(shè)行為,對已位于該范圍內(nèi)的資產(chǎn)逐步遷移廢棄,對其中的已建堤防予以拆除”,河邊50年一遇的洪水所達(dá)之地,也要限制開發(fā)。
但中國的基本格局仍是“人多地少”,并非輕巧的制度設(shè)計可以打破,“要說怎么根治……”前述廣州專家說,應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險意識,讓社會知曉河邊蓋樓、斜坡停車的危險。
我國曾在洪水風(fēng)險信息公示方面進(jìn)行過積極探索,在2010年世博會期間,上海市公示了世博園區(qū)的洪水風(fēng)險圖,為讓世博會的管理者和觀眾了解該區(qū)域可能的洪水風(fēng)險。
2011年國務(wù)院常務(wù)會議通過《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合整治總體規(guī)劃》,要求“選擇基礎(chǔ)條件較好的防洪保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)及重點(diǎn)防洪城市,編制不同量級洪水的洪水風(fēng)險圖,開展洪水風(fēng)險區(qū)劃;編制洪水避難轉(zhuǎn)移圖,開展洪水風(fēng)險意識宣傳和培訓(xùn)”。
復(fù)旦大學(xué)教授、城市公共安全研究中心主任滕五曉對澎湃新聞表示,有關(guān)于洪水風(fēng)險圖的繪制與使用,首先是專業(yè)性的問題,涉及不同種類的風(fēng)險、不同重現(xiàn)期、同個區(qū)域里的不同地理位置,能做到多精確。
其二,是它如何呈現(xiàn)給民眾:“普通民眾、社區(qū)管理者,救災(zāi)人員分別怎么使用?年輕人可以使用網(wǎng)絡(luò),那么脆弱人群,包括老年人和兒童,有沒有機(jī)會來熟悉?”
其三,是它如何指導(dǎo)救災(zāi):“有了預(yù)警,(人群)應(yīng)當(dāng)往哪里撤離,如何撤離?如何組織救災(zāi)人員,使用哪些工具?”
因此,在風(fēng)險提示上,現(xiàn)有比較大的提高空間。“我覺得,政府最重要的職責(zé)是要告訴民眾,或者教育民眾怎么去做,而不是替代他去做?!彪鍟哉f,防災(zāi)減災(zāi)不全是政府的事情。
他認(rèn)為,如果社區(qū)和企業(yè)了解自己處在風(fēng)險之中,他們就可以在平時做好自己的應(yīng)急預(yù)案,而不是災(zāi)時被動地等待政府來救。
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