近期公布的《關(guān)于2022年中央決算的報告》(以下簡稱《報告》)提出:進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效管理,提高財政資金使用效益。距離2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》出臺近5年。當(dāng)前,我國預(yù)算績效管理發(fā)展?fàn)顩r如何,怎樣進(jìn)一步提質(zhì)增效?經(jīng)濟(jì)日報記者就此采訪了業(yè)內(nèi)專家和多地財政部門。
績效管理基礎(chǔ)更牢固
《報告》顯示,2022年以來,在中央本級項目、中央對地方共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付績效自評全覆蓋的基礎(chǔ)上,對72個重點民生政策和重大項目開展財政重點績效評價,首次將中央本級基建項目、中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算項目、地方政府專項債券項目納入評價范圍。
“預(yù)算績效管理是一項跟蹤預(yù)算過程,通過預(yù)算支出評價促使用款人改善管理、提高績效的制度,通常要經(jīng)歷認(rèn)識和試運行、優(yōu)化模式和穩(wěn)定運行、科學(xué)化評價三個階段。當(dāng)前,我國正處于預(yù)算績效管理全面鋪開向優(yōu)化評價和穩(wěn)定運行邁進(jìn)的階段?!鄙虾X斀?jīng)大學(xué)教授馬國賢表示。
2021年出臺的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確要求,“推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效”,并部署了將落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署作為預(yù)算績效管理重點,加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用,加大績效信息公開力度等多方面重點任務(wù)。
財政部門不斷健全預(yù)算績效管理制度體系,出臺實施中央部門預(yù)算管理績效考核、地方財政管理績效考核、社會保險基金預(yù)算績效管理等制度和辦法。同時,選擇部分新增重大政策、項目開展事前績效評估試點,探索建立事前績效評估機(jī)制。研究推進(jìn)部門整體支出績效管理,組織中央部門全面設(shè)置整體支出績效目標(biāo)。
績效評價結(jié)果應(yīng)用和績效信息公開力度也不斷加強(qiáng)。《報告》顯示,2022年以來,將績效評價結(jié)果與2023年中央部門預(yù)算安排掛鉤,對績效評價得分較低的項目分檔壓減預(yù)算。同時,加大績效信息公開力度,隨同2021年部門決算公開績效評價結(jié)果661個、比上年增加126個,隨同2023年部門預(yù)算公開項目績效目標(biāo)811個、比上年增加84個。
“我國預(yù)算績效管理實踐雖然起步較晚,但步伐很快,成效很明顯。當(dāng)前,全方位預(yù)算績效管理格局基本形成,全過程預(yù)算績效管理鏈條基本織就,全覆蓋預(yù)算績效管理體系基本健全。”中國財政科學(xué)研究院研究員王澤彩表示。
各地也在不斷加強(qiáng)研究探索,持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績效管理向縱深發(fā)展。記者從重慶市財政部門了解到,近年來,重慶已建成“部門整體+市級項目+轉(zhuǎn)移支付”的全覆蓋績效自評體系,覆蓋項目近9000個、資金3050億元。同時,建成涵蓋44類預(yù)算項目、258個績效指標(biāo)的項目共性指標(biāo)庫。開發(fā)上線績效管理全過程管理系統(tǒng),實現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理的流程銜接,以及財政與部門、市與區(qū)縣的數(shù)據(jù)貫通、信息共享。
“預(yù)算績效管理的專業(yè)性、技術(shù)性都比較強(qiáng),因此,在認(rèn)真完成預(yù)算績效管理重點任務(wù)的同時,上海市各區(qū)、各部門狠抓預(yù)算績效管理基礎(chǔ),不斷提升績效管理工作效能?!鄙虾J胸斦钟嘘P(guān)負(fù)責(zé)人介紹,各級財政部門會同預(yù)算部門對行業(yè)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理匯總,其中,市級績效管理指標(biāo)分為共性績效指標(biāo)體系和分行業(yè)分領(lǐng)域績效指標(biāo)體系兩大類,共性績效指標(biāo)共248條,涉及11個大類;分行業(yè)分領(lǐng)域績效指標(biāo)共10874條,涉及21個行業(yè)領(lǐng)域。
仍然面臨難題和挑戰(zhàn)
前不久發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示,重點抽查了投資專項和部門預(yù)算項目績效管理情況,主要發(fā)現(xiàn)了績效目標(biāo)設(shè)置不合理、績效運行監(jiān)控乏力、績效評價結(jié)果及運用質(zhì)量不高三方面問題。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華曾圍繞預(yù)算績效管理做過深度調(diào)研?!拔覀冋{(diào)研發(fā)現(xiàn),自《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》出臺以來,各地均積極行動,建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)予以推動。預(yù)算績效管理的規(guī)定流程,如績效目標(biāo)申報、績效評價等均能正常開展。”汪德華表示,但今年審計工作報告提出的預(yù)算績效管理存在的一些問題或多或少說明,在預(yù)算績效管理遍地開花的背后,如何實質(zhì)性發(fā)揮強(qiáng)化績效約束、提高資金效率的功能,還需進(jìn)一步結(jié)合實際情況研究推動。
信度問題是影響當(dāng)前預(yù)算績效管理質(zhì)量的一個關(guān)鍵?!靶哦仁强冃гu價的核心問題,也是被評價人采信并應(yīng)用評價結(jié)論改善管理的關(guān)鍵。”馬國賢認(rèn)為,目前在一些具體實踐中仍存在按照“一個項目、一套指標(biāo)、一個評價”思路設(shè)計指標(biāo)框架的現(xiàn)象。也就是說,若10個人評價同一項目,會有10套指標(biāo)、10個評價結(jié)論,存在“神仙打架,不知道該信誰”的問題。同時,由于有部分指標(biāo)是定性指標(biāo),產(chǎn)生了評價結(jié)果“外人看不懂,內(nèi)行說不清”的問題。
為提高績效目標(biāo)管理科學(xué)化規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化水平,財政部于2021年出臺《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引(試行)》。近年來,財政部不斷加強(qiáng)績效指標(biāo)體系建設(shè),指導(dǎo)、推動行業(yè)主管部門建立完善分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系,完善現(xiàn)行共性績效指標(biāo)框架。除了評價指標(biāo)外,評價結(jié)果應(yīng)用也是一個難點。專家認(rèn)為,目前績效評價結(jié)果運用質(zhì)量仍有待提升,比如存在評價結(jié)果等級不高,卻未按規(guī)定核減預(yù)算;或者由于績效評價效率不高,評價結(jié)果出具較晚,無法用作下年度預(yù)算安排依據(jù)等問題。
“財政部門不斷加強(qiáng)績效結(jié)果應(yīng)用,將績效評價結(jié)果作為完善政策、安排預(yù)算、改進(jìn)管理的重要依據(jù),對績效不高的項目減少乃至取消預(yù)算安排?!蓖鯘刹时硎?。
今年4月,山東財政部門出臺預(yù)算績效管理“提質(zhì)增效”行動實施方案。其中,在全面強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用方面,提出探索試行績效末位淘汰制,對財政重點績效評價和部門績效自評排名后20%的政策和項目,取消或壓減下一年度預(yù)算安排。
積極行動謀求新突破
今年以來,各地財政部門進(jìn)一步深化探索,持續(xù)推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。福建省在開展2023年部門預(yù)算編制工作中,對績效得分偏低的專項資金統(tǒng)一予以分檔壓減,共壓減超6億元預(yù)算資金,統(tǒng)籌用于省委、省政府確定的重點項目支出。同時,全面實施專項資金事中績效評價,將事中績效評價覆蓋范圍拓展至所有省級專項資金。
從成本角度優(yōu)化績效管理也是重要發(fā)力方向。近年來,北京市財政部門不斷探索全成本預(yù)算績效管理改革實施路徑,2018年選擇學(xué)前教育、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運營2個項目進(jìn)行全成本預(yù)算績效分析試點。2019年擴(kuò)展到城市運行、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域27個項目,形成定額標(biāo)準(zhǔn)并用于年度部門預(yù)算編制。2020年到2021年,試點改革向公用事業(yè)、行政運行、政府投資等重點領(lǐng)域拓展。2022年,將試點改革推向所有市級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。
青島市財政部門實施成本預(yù)算績效管理改革,將成本管理深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理全過程,形成“預(yù)算安排核成本、預(yù)算執(zhí)行控成本、績效評價講成本、預(yù)算管理提質(zhì)效”的績效管理新模式。
“要進(jìn)一步確立全成本績效管理的理念,探索建立以成本定額標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的績效評價指標(biāo)體系,以數(shù)字財政建設(shè)圍繞‘降成本、提效能’為預(yù)算績效管理賦能?!蓖鯘刹时硎?。
專家認(rèn)為,要持續(xù)按照目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向要求建設(shè)科學(xué)的績效指標(biāo)體系,按標(biāo)準(zhǔn)化評價的思路優(yōu)化評價規(guī)則。同時,也要加大對自評結(jié)果的核查力度,引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理,確保評價結(jié)果客觀、真實、公正。四川財政部門前不久對29個省級部門、37項政策(項目)啟動實施財政重點績效評價。相比以往,這次評價更好體現(xiàn)了對各方評價力量的統(tǒng)籌,比如成立第三方評價組,引入第三方機(jī)構(gòu)參與,負(fù)責(zé)部分政策(項目)重點績效評價工作。
“全面實施預(yù)算績效管理,其核心目標(biāo)是要將績效理念貫穿預(yù)算管理全過程,使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分?!蓖舻氯A表示,要進(jìn)一步建立完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制,真正起到提高財政資金配置和使用效率的作用。
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