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【環(huán)球視野】

　　 ?“一帶一路”建設相關國家眾多,覆蓋地域廣闊,相應地,自然災害種類也較多,頻次較高，造成的危害很大。自然災害防治和應急管理方面的國際合作因此成為“一帶一路”合作的重要組成部分。在“一帶一路”倡議提出10周年之際，階段性地回顧并探討如何促進“一帶一路”自然災害應對國際合作的發(fā)展，必將有助于進一步增強“一帶一路”國際公共產(chǎn)品和國際合作平臺的功能。

　　同舟共濟 加強合作

　　“一帶一路”倡議以尊重不同國家的差異性和發(fā)展階段為前提，積極向國際社會提供多元化的公共產(chǎn)品，致力于打造包容平等的國際合作平臺?！耙粠б宦贰背蓡T國在堅持共商共建共享原則的基礎上，攜手應對各類挑戰(zhàn)，拓展發(fā)展新空間，積極構建新型國際關系和人類命運共同體。自然災害防治和應急管理國際合作是“一帶一路”建設的重要內容，是踐行“一帶一路”倡議的生動寫照，也是實現(xiàn)中國參與全球開放合作、改善全球災害治理體系、促進全球共同發(fā)展繁榮的應有之舉。

　 “一帶一路”相關各國政府積極開展高層對話協(xié)商，積極制定自然災害應對戰(zhàn)略規(guī)劃、構建自然災害應對合作機制。目前，中國倡導的“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作機制是“一帶一路”自然災害應對國際合作的主要機制之一。該機制已通過《“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作北京宣言》并積極與聯(lián)合國等國際機構及組織對接，參加聯(lián)合國舉辦的世界減災大會，響應聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、氣候變化《巴黎協(xié)定》和《2015-2030年仙臺減輕災害風險框架》等國際倡議。同時，中國深化與東盟的戰(zhàn)略合作并舉辦中國—東盟災害管理部長級會議，推動建立東盟—中日韓災害管理合作機制、中國—中東歐應急管理合作機制、中歐高級別減災和應急管理對話機制，分別與白俄羅斯、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦等國發(fā)布有關加強防災減災救災合作的聯(lián)合聲明。

　　“一帶一路”相關國家自然災害應對的常見合作方式有國際救援、科研合作、資源共享等。2023年，中國、巴基斯坦、俄羅斯和菲律賓等50個“一帶一路”相關國家共計派出超2300多名救援人員進行土耳其地震國際救援，累計營救超60名幸存者。目前，“一帶一路”國際科學組織聯(lián)盟（ANSO）已在相關國家和地區(qū)部署了100多個科教合作項目。2017年，中國科學院啟動“中巴經(jīng)濟走廊自然災害風險評估與減災對策”研究項目以推動中巴經(jīng)濟走廊防災減災工作。2019年，中國科學院與巴基斯坦高等教育委員會聯(lián)合成立中國-巴基斯坦地球科學研究中心。2021年，應泰國地理信息與空間技術發(fā)展局請求，中國科技部國家遙感中心啟動中國GEO災害數(shù)據(jù)應急響應機制，為泰國嚴重洪澇災害提供災情數(shù)據(jù)與信息。

　　發(fā)展成就與主要挑戰(zhàn)

　　為擴大“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作的范圍和深度，增強提升“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作的動力和層次，中國已經(jīng)與許多國家、國際組織簽署多份關于自然災害領域應急管理國際合作文件，通過簽訂協(xié)議、發(fā)表聯(lián)合聲明等合作形式，實現(xiàn)戰(zhàn)略層面的應急管理國際合作。近年來，中國與東盟為共同規(guī)劃中國-東盟未來災害管理合作，批準《中國-東盟災害管理工作計劃（2021-2025）》，建立中國-東盟災害管理部長級會議機制，共同提升自然災害防治能力，為推動構建亞洲和人類命運共同體作出積極貢獻；瀾湄六國（即中國、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南）災害管理部門發(fā)布關于在瀾滄江－湄公河合作框架下深化災害管理合作的聯(lián)合聲明，探索成立瀾湄災害管理合作機制，在風險評估、早期預警預報和監(jiān)測、預防和減輕、備災和響應、韌性恢復等領域深化合作，促進中國—東盟災害管理合作取得更多成果、助推各國落實《2015-2030年仙臺減輕災害風險框架》；中國與白俄羅斯、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦等國在“一帶一路”框架下不斷深化應急管理領域合作，在防災減災救災、安全綠色生產(chǎn)和應急救援等領域攜手提升應急管理水平。

　　近年來，為提升“一帶一路”相關國家和地區(qū)防范化解自然災害的能力，中國與多國開展項目合作并協(xié)助建設高科技預警系統(tǒng)，有效提升了沿線國家和地區(qū)自然災害監(jiān)測預警的精準度。2016年，中國廣東省地震局牽頭實施“一帶一路”東南亞地區(qū)地震監(jiān)測臺網(wǎng)項目，向泰國、老撾、緬甸、馬來西亞援助了地震臺網(wǎng)中心，有效提升東南亞地區(qū)地震監(jiān)測能力，促進了中國與東盟國家的防震減災合作；中國與莫桑比克開展電信運營商項目合作并向該國提供風云氣象衛(wèi)星產(chǎn)品，借助高頻觀測的衛(wèi)星數(shù)據(jù)，莫桑比克對自然災害的監(jiān)測預警效率得以提高。為打破氣象數(shù)據(jù)壁壘，中國已向121個國家和地區(qū)提供風云氣象衛(wèi)星，以此實時向國內外用戶免費開放數(shù)據(jù)，為全球氣象預報、自然災害應對提供了有力的技術支持。

　　在“一帶一路”自然災害防治與應急管理國際合作框架下，中國積極組織參與聯(lián)合救災演習、參加國際人道主義救援實戰(zhàn)。中國先后承辦、參加了上海合作組織聯(lián)合救災演習、東盟地區(qū)論壇聯(lián)合救災演習等，通過要素完整、高度逼真的自然災害緊急救援場景模擬，演練、展示、評估、提升多國合作中聯(lián)合指揮、密切配合、高度協(xié)同、高效救援的能力和水平。中國國際救援隊多次趕赴阿爾及利亞、伊朗、印度尼西亞、巴基斯坦、尼泊爾和土耳其等國進行自然災害實地救援，這不僅是“一帶一路”相關各國開展自然災害防治與應急管理國際合作的生動體現(xiàn)，也是踐行人道主義精神和人類命運共同體理念的有力彰顯。

　　與此同時，我們必須看到，“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作還面臨著很多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。尤其是在百年變局加速演進的國際形勢下，大國政治博弈加劇使國際合作環(huán)境復雜多變。以美國為首的政治集團泛政治化和泛安全化問題嚴重，借威脅地緣政治安全等名義采取的軍事行動和制裁措施客觀上對“一帶一路”相關國家自然災害應對合作造成阻礙。今年2月地震重災區(qū)敘利亞西北部在震前就有90%的人口需要人道主義援助，美國的長期制裁不僅嚴重削弱了敘利亞救災賑災能力，還阻礙其他國家救援隊伍和物資的進入，使其無法及時得到國際援助。

　　構建自然災害應對的國際法治體系已成為當務之急。當前，“一帶一路”相關國家自然災害應對國際合作的文件多為不具備國際法意義上法律約束力的宣言、聲明以及諒解備忘錄。類似規(guī)范自然災害應急合作行動的《東盟災害管理和應急響應協(xié)議》等具有實際法律約束力的文件出臺較少，一定程度上影響了各國權利義務劃分、行動程序設計以及矛盾沖突處理的法源依據(jù)效用?！耙粠б宦贰标P于自然災害應對合作的司法需求和司法政策研究整體不足，各國國內法體系內尚缺乏相應的司法解釋和案例指導，國際間具有較高認可度的執(zhí)行判例也明顯不足。相關各國法系不同、審判模式存在差異，難以應對跨境自然災害應急管理合作可能產(chǎn)生的締約國不履行援助義務、違規(guī)調動國家間救援力量等司法問題。因此，亟須構建“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作專門司法機構和司法程序，在國際法框架及準則體系內予以妥善依規(guī)處置。

　　進一步扎實推進國際合作

　　加強“一帶一路”自然災害防治和應急管理的基礎建設、機制建設、法治建設、信任建設和人才建設是國際合作大勢所趨。

　　加強基礎建設。一是推動應急基礎合作，各國應充分發(fā)揮基礎建設和技術設備的不同優(yōu)勢，向相關國家提供防災減災救災公共產(chǎn)品與公共服務，通過投資重大工程項目帶動相關國家配套建設防災減災基礎設施，倡導相關國家開展韌性城市建設以提升承災能力和恢復能力。二是推動應急產(chǎn)業(yè)合作，可聯(lián)合各國建設應急產(chǎn)業(yè)國際示范基地、應急產(chǎn)業(yè)國際集聚區(qū)，打造應急產(chǎn)業(yè)區(qū)域性創(chuàng)新中心和成果轉化中心，加快應急產(chǎn)業(yè)國際標準的制定、完善和銜接，通過應急產(chǎn)業(yè)國際交流、應急產(chǎn)品合作研發(fā)、應急產(chǎn)業(yè)國際投融資等形式推動相關國家應急產(chǎn)業(yè)合作。三是推動應急科教合作，可積極推動相關國家應急文化交流，推動加強文化與防治自然災害關系的研究，在尊重多元文化基礎上倡導科學應急觀念的宣傳普及；推動搭建“一帶一路”地質和氣候觀測科技合作國際平臺，推動重點國家開展孕災環(huán)境與災害基礎數(shù)據(jù)調查以全面評估災害風險，協(xié)助其根據(jù)災害風險研判結果討論和制定防災和備災策略。

　　加強機制建設。一是盡快細化制定具體配套政策，可進一步深入推進“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作機制，完善合作機制章程、落實實體化運作框架；推動各國制定基于《“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作北京宣言》的操作指南和行動方案，完善細化在災害預防、災害響應及災后重建各環(huán)節(jié)的具體合作方式與內容。二是充分運用機制協(xié)調國際合作，可盡快完善并充分運用“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作機制章程、運作框架和協(xié)調人會議制度，與其他現(xiàn)有合作機制形成合作和補充關系，打造自然災害防治和應急管理國際合作總平臺。加強相關國家應急管理戰(zhàn)略、規(guī)劃、機制對接并推動標準和規(guī)則互認，協(xié)調重大自然災害減災救災聯(lián)合行動、跨境災害信息共享、國際救援，協(xié)調沿線各國政府、企業(yè)、社會組織、民間應急力量合作，推動亞投行等國際金融機構建立“一帶一路”自然災害應急基金。

　　加強法治建設。一是推動建立“一帶一路”國際應急合作法治平臺，可推動相關國家聯(lián)合成立“一帶一路”國際應急合作法治協(xié)調對話機制與平臺，積極主導推動相關法律規(guī)則的討論和制定，在不同法系與法律規(guī)則之間謀求最大公約數(shù)，共同完善自然災害國際援助、應急軍隊力量和資金調動等方面的通行程序，加快出臺與“一帶一路”自然災害應急合作相關、具有國際法效力的應急合作條約和協(xié)議。二是推動成立“一帶一路”國際應急法庭，深入研究“一帶一路”自然災害應急合作中的法律需求和司法準則，分析研判相關司法實踐的共同點與普適性，加快制定各國普遍認可、接受、遵行的應急合作司法程序，注重國際糾紛調解與裁決、民商事糾紛仲裁等通行糾紛解決機制的運用與推廣，促進應急合作中矛盾糾紛化解，提供更好的法律服務和司法保障。

　　加強信任建設。一是加強國際對話溝通，各國亟須倡導新型安全觀、加強官方對話溝通、推動商簽合作文件，增強政治互信，降低地緣政治風險對自然災害應對合作的負面影響?？沙浞诌\用亞太經(jīng)合組織備災工作組聯(lián)合主席平臺，積極參加亞太部長級減災大會、上海合作組織成員國緊急救災部門領導人會議、中日韓災害管理部長級會議等國際會議，深度推動“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作機制與聯(lián)合國減災辦、國際民防組織、亞洲備災中心、上海合作組織、金磚國家、東盟-中日韓災害管理合作機制、中歐高級別減災和應急管理對話機制等國際地區(qū)組織、平臺、機制間對話溝通。二是增進民間交流互信，積極開拓層次多樣、形式豐富的國際媒體宣介，增強各國民眾對“一帶一路”自然災害防治和應急管理國際合作機制互惠規(guī)范的信任；積極搭建民間交往平臺，培養(yǎng)民間外交組織，吸納更多民間主體參與“一帶一路”自然災害應對合作。

　　加強人才建設。一是推動人才培養(yǎng)國際合作，可聯(lián)合相關國家構建“一帶一路”自然災害應對人才培養(yǎng)高校聯(lián)盟，加強應急學科建設、技術聯(lián)合攻關，推動防災減災等專業(yè)的留學生、交換生、聯(lián)合辦學等項目，搭建跨國（境）救援能力等各種應急人才培訓基地和交流平臺。二是推動人才使用國際合作，可聯(lián)合相關國家構建“一帶一路”自然災害應對人才數(shù)據(jù)庫，保持人才數(shù)據(jù)動態(tài)更新和結構優(yōu)化，把握區(qū)域自然災害應對的整體人才需求及缺口，推動開放國際或區(qū)域組織就業(yè)通道，促進各國應急人才信息資源互通和精準配置。三是推動人才發(fā)展國際合作，可聯(lián)合相關國家設立“一帶一路”自然災害應對人才國際職業(yè)榮譽體系，提升嘉獎層次、顯化官方認可、形成國際氛圍；打造自然災害防治和應急管理合作國際人才高地及人才集散地，全方位優(yōu)化應急人才發(fā)展的增長級和生態(tài)圈。

　　（作者：馬海韻，系南京工業(yè)大學應急管理學院教授）