公海自由是久已確立的國際海洋法原則。航行自由作為公海自由的重要內(nèi)容之一,既在習(xí)慣國際法和《聯(lián)合國海洋法公約》中得以保障,也受到其他自由和權(quán)利的限制。各國在行使航行自由時(shí)應(yīng)妥為顧及他國的主權(quán)和海洋利益,而不能從實(shí)力出發(fā)為所欲為。這既是國際法的基本要求,也是國際社會(huì)的共識(shí)。
但卻有這樣的國家,打著“維護(hù)航行自由”的旗號(hào),卻干著“破壞航行自由”的勾當(dāng)。1979年美國為反對擬議中的《公約》拓展沿海國管轄海域,而出臺(tái)包括外交和軍事行動(dòng)在內(nèi)的“航行自由計(jì)劃”,此計(jì)劃為美歷屆政府所堅(jiān)持。這個(gè)目的不端的所謂“計(jì)劃”從出生時(shí)就打上了強(qiáng)烈的單邊主義烙印。
“航行自由計(jì)劃”的目標(biāo)是挑戰(zhàn)美單方認(rèn)定的他國“過度海洋主張”,包括領(lǐng)?;€劃設(shè)、領(lǐng)海通行制度、毗連區(qū)管理、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)益、海峽通航等。雖然該計(jì)劃也包括外交行動(dòng),但其核心特征是動(dòng)用軍艦或飛機(jī)等武裝力量直接在海上挑戰(zhàn)他國的權(quán)益主張。
自美1991年公布“航行自由計(jì)劃”年度報(bào)告以來,共發(fā)表了30次報(bào)告,對60多個(gè)國家實(shí)施了600多次“航行自由行動(dòng)”,挑戰(zhàn)超過700項(xiàng)所謂“過度海洋主張”。被挑戰(zhàn)的國家遍布全球,看似對所有國家一視同仁,但實(shí)際以發(fā)展中國家為主,伊朗、菲律賓、柬埔寨、印度、馬爾代夫、阿曼、中國、印度尼西亞、緬甸等均在被挑戰(zhàn)次數(shù)最多國家之列。
《公約》作為規(guī)范海域和海洋活動(dòng)的國際法律文書,對各國航行自由利益與沿海國的主權(quán)和管轄權(quán)進(jìn)行了巧妙搭配,在尊重和妥為顧及沿海國主權(quán)和管轄權(quán)的基礎(chǔ)上,設(shè)計(jì)了不同海域的航行制度,實(shí)現(xiàn)各國權(quán)益的微妙平衡。美“航行自由計(jì)劃”不僅與《公約》有關(guān)規(guī)定背道而馳,也違反《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則,在國際法上奉行赤裸裸的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。
美“航行自由計(jì)劃”挑戰(zhàn)《公約》確立的國際海洋法秩序?!豆s》規(guī)定了內(nèi)水、領(lǐng)海、群島水域、毗連區(qū)、用于國際航行的海峽、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海和國際海底區(qū)域等海域。除公海和國際海底區(qū)域外,其余海域均為國家管轄海域。但美“航行自由計(jì)劃”奉行“領(lǐng)海之外即公海”的過時(shí)海洋主張。根據(jù)美《海軍行動(dòng)法指揮官手冊》,美將全球海域分為“國家水域”和“國際水域”兩類?!皣H水域”指內(nèi)水、領(lǐng)海和群島水域之外的所有海域,包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海等。實(shí)際上在《公約》等國際法中根本不存在“國際水域”的概念。美將毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)納入所謂“國際水域”,實(shí)行等同于公海的“航行自由”,違反《公約》確立的現(xiàn)代海洋法秩序。
美“航行自由計(jì)劃”違反《公約》規(guī)定的航行制度。在內(nèi)水,沿海國享有完全主權(quán),任何外國船舶航行均須獲沿海國批準(zhǔn)。美卻以他國領(lǐng)海基線劃法不符合美國自詡的所謂“國際法”為由,強(qiáng)行派軍艦闖入他國內(nèi)水,侵犯他國主權(quán)。
在領(lǐng)海,沿海國享有領(lǐng)土主權(quán),包括立法、執(zhí)法和司法管轄權(quán)。外國船舶在不損害沿海國和平、良好秩序或安全的前提下有無害通過權(quán),這要求外國船舶不得對沿海國的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力或以武力相威脅,不得進(jìn)行操練或演習(xí),不得搜集情報(bào)等。但美無視這些規(guī)則,悍然在他國領(lǐng)海抵近偵察,并耀武揚(yáng)威。盡管《公約》對外國軍艦進(jìn)入領(lǐng)海是否需事先通報(bào)或批準(zhǔn)未作規(guī)定,但中國、土耳其、巴基斯坦、印度等約40個(gè)國家確立相關(guān)通報(bào)或批準(zhǔn)制度,其他國家應(yīng)予尊重。但美無視這些國家的法律和實(shí)踐,派軍艦在他國領(lǐng)海肆意穿行。
在毗連區(qū),沿海國為防止在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)違犯其海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生等事項(xiàng)的法律或規(guī)章,以及懲治上述違犯行為,可行使管制權(quán)。外國船舶在該海域并無絕對的航行自由,航行自由以不違反沿海國的有關(guān)管制權(quán)為前提。
在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),沿海國享有勘探開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利,并對人工設(shè)施建設(shè)、海洋科研和海洋環(huán)保等享有管轄權(quán)。外國船舶在一定條件下在該海域可行使自由航行權(quán),包括不應(yīng)妨礙沿海國主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán),須“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利和義務(wù),并遵守沿海國的有關(guān)法律和規(guī)章,而且“應(yīng)只用于和平目的”。顯然,他國軍艦或軍機(jī)挑釁性穿越或通過沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)舉行針對性軍事演習(xí)、進(jìn)行軍事測量或情報(bào)搜集等軍事活動(dòng),不屬于為和平目的,也不應(yīng)被認(rèn)為是航行自由活動(dòng)。實(shí)踐中,美軍艦和軍機(jī)毫無顧忌地在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展軍事測量、情報(bào)搜集、軍事演習(xí)等軍事活動(dòng),嚴(yán)重威脅沿海國國家安全,違反《公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行制度。
即使在公海,各國行使航行自由,也“應(yīng)只用于和平目的”,并須“適當(dāng)顧及”他國公海自由和國際海底勘探開發(fā)活動(dòng)等,還應(yīng)遵守海洋環(huán)保、海上避碰以及海上救助等方面的一般國際法規(guī)則。但美“航行自由計(jì)劃”追求不受任何限制的“絕對自由”,違反《公約》規(guī)定的公海航行制度。
美“航行自由計(jì)劃”背離《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則。《聯(lián)合國憲章》規(guī)定了禁止使用武力原則。《公約》第301條也規(guī)定,他國在行使權(quán)利時(shí),應(yīng)不對任何國家的領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力,或以任何其他與《聯(lián)合國憲章》所載國際法原則不符的方式進(jìn)行威脅或使用武力。美國打著“航行自由”旗號(hào)“秀肌肉”,派遣軍艦前往相關(guān)海域擅自行動(dòng),對其他國家進(jìn)行軍事挑釁和武力威脅,嚴(yán)重背離《憲章》的宗旨和原則。
美“航行自由計(jì)劃”完全是將美式“家法幫規(guī)”凌駕公認(rèn)的國際海洋法之上的霸權(quán)主義行徑。美非《公約》締約國,不承擔(dān)《公約》義務(wù),卻通過“航行自由計(jì)劃”挑戰(zhàn)他國的所謂“過度海洋主張”,其實(shí)質(zhì)是企圖以美方主張的“領(lǐng)海之外即公?!钡拿朗胶Q笾贫忍魬?zhàn)《公約》確立的國際海洋法制度,完全是在現(xiàn)行國際海洋法秩序之外另立“規(guī)則”,并企圖強(qiáng)加給《公約》169個(gè)締約方,以此否定締約方依據(jù)《公約》享有的海洋權(quán)利。此舉再次暴露美國的慣用伎倆,就是通過自立標(biāo)準(zhǔn)、自我解釋方式篡改國際規(guī)則,并以軍事力量為后盾,將立法者、法官和執(zhí)法者集于一身,旨在維護(hù)在海洋領(lǐng)域“霸主”地位。
概言之,美“航行自由計(jì)劃”完全是維系全球海洋霸權(quán)的工具,是美在國際海洋法領(lǐng)域奉行單邊主義、無視和藐視現(xiàn)行國際海洋法秩序和規(guī)則的又一例證。全世界所有愛好和平的國家在維護(hù)國際海洋法秩序方面具有共同利益,我們應(yīng)該團(tuán)結(jié)起來,共同反對美所謂“航行自由計(jì)劃”。
(作者為國際問題觀察員)
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